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Verkehrspolitik

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Die V. umfasst die Politikbereiche, welche die rechtl., wirtschaftl., sozialen und ökolog. Dimensionen des Verkehrs betreffen, und steht seit dem späten 20. Jh. in engem Zusammenhang mit der Raumordnungspolitik (Raumplanung). Sie beinhaltet gesetzgeber. Aspekte, Fragen der Organisation und Lenkung von Verkehrsnachfrage und -angeboten, Infrastrukturen sowie die Finanzierung des Verkehrssystems. Ihre Akteure waren Anfang des 21. Jh. auf nationaler Ebene v.a. das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) - u.a. die Bundesämter für Verkehr, Strassen und Zivilluftfahrt -, die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), andere Transportgesellschaften, der Verband öffentl. Verkehr und versch. Automobilverbände.

1 - Kunststrassen- und Eisenbahnbau im 19. Jahrhundert

Vorformen einer V. stellten die Strassenbauprogramme einzelner Kantone im 18. Jh. dar (z.B. Bern). Mit dem weiteren Ausbau des Strassennetzes (Strassen) ab den 1830er sowie mit dem Eisenbahnbau (Eisenbahnen) ab den 1850er Jahren bildete sich dann eine über kommunale und kant. Entscheidungen hinausgehende V. heraus; Eisenbahn- und Strassenbau stellten fortan deren Hauptfelder dar. Eine Koordination der jeweiligen verkehrspolit. Entscheide kam bis in die 2. Hälfte des 20. Jh. nicht zustande; die V. entwickelte sich sektoriell mit je eigener Gesetzgebung, Finanzierung und Planung für die versch. Verkehrsträger (Transportmittel).

Der Kunststrassenbau bedingte die Regelung von Bau, Unterhalt und Finanzierung sowie die Durchsetzung von Benützungsvorschriften und führte in den meisten Kantonen zum Erlass neuer Strassengesetze. Für überregionale Strassen waren hauptsächlich die Kantone verantwortlich, für lokale die Gemeinden. Die Verfassung von 1848 übertrug dem Bund die Oberaufsicht über Strassen und Brücken von nationaler Bedeutung und brachte die Abschaffung aller Strassen- und Brückenzölle. Kantons- und Wirtschaftsvertreter sorgten im Parlament jedoch dafür, dass Strassen- und Eisenbahnbau weitgehend in der Kompetenz der Kantone blieben. Die verkehrspolit. Rolle des Bundes beschränkte sich daher auf die Möglichkeit zur finanziellen Unterstützung von Strassen- oder Eisenbahnprojekten sowie den Unterhalt der Pferdepost. Dem Bund oblag aber der Abschluss entsprechender Abkommen mit dem Ausland; er handelte beispielsweise 1869-70 mit Italien und Deutschland den Vertrag über den Bau der Gotthardbahn aus. 1872 trat ein neues Eisenbahngesetz in Kraft, das die Konzessionshoheit für Eisenbahnen dem Bund übertrug und ihn ermächtigte, Grundsätze über Bau, Betrieb, Fahrpläne und Tarife aufzustellen. 1898 bewilligte das Volk den Rückkauf der fünf grössten Bahnen. Die daraus entstandenen SBB machten den Bund zum wichtigsten Akteur im Eisenbahnsektor.

Autorin/Autor: Stefan Sandmeier

2 - Verkehrspolitische Dominanz der Strasse

Aufgrund des Eisenbahnbaus wurde die Schifffahrt für den Personen- und Güterfernverkehr nebensächlich. Die Strassen blieben lokal sowie als Zubringer zur Bahn wichtig und gewannen mit dem Aufkommen von Motorfahrzeugen ab 1900 weiter an Bedeutung (Automobil). Ein Konkordat hielt 1904 erstmals Regeln für den Strassenverkehr fest. Eine gesamtschweiz. Regelung des Strassenverkehrs wurde 1932 mit dem ersten Bundesgesetz über den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr erreicht.

Der Bund unterstützte die Kantone bei der Modernisierung ihrer Strassennetze, indem er ihnen ab 1928 einen Teil der Treibstoffzolleinnahmen zukommen liess. Die Zweckbindung grosser Teile der Treibstoffzollerträge zugunsten des Strassenbaus und die schnell voranschreitende Motorisierung führten zu einem sich selbst verstärkenden Finanzierungskreislauf, der umso mehr Mittel für den Strassenbau bereitstellte, je höher die Zahl der Motorfahrzeuge stieg. Dies bewirkte, dass für den Bau von Haupt- und Nationalstrassen grosse Summen zur Verfügung standen, während die Gelder für den Öffentlichen Verkehr nicht in vergleichbarem Ausmass flossen.

Autorin/Autor: Stefan Sandmeier

3 - Luft- und Schifffahrtspolitik

1920 übernahm der Bund die Luftfahrt in seinen Aufgabenbereich; seit 1950 übt er die Aufsicht über die Schweizer Luftfahrt aus, namentlich die Konzessionierung von Fluggesellschaften sowie die Luftraumüberwachung. Bau und Betrieb der Flughäfen überliess er den Standortkantonen und privaten Unternehmen, er beteiligte sich aber an den Kosten der Landesflughäfen Zürich-Kloten, Genf-Cointrin und Basel-Mulhouse. Nach der Ablehnung des EWR-Beitritts (1992) war das wichtigste Ziel der schweiz. Luftfahrtpolitik die Sicherung von Landerechten und des freien Marktzugangs für die schweiz. Luftfahrtunternehmen in der EU.

Die schweiz. Schifffahrtsunternehmen unterstehen seit 1919 der Konzessionierungshoheit des Bundes, wobei zu Beginn des 21. Jh. einzig die Gütertransporte auf dem Rhein bis Basel sowie die tourist. Schifffahrt von wirtschaftl. Bedeutung sind. Der Bund leistet Beiträge an die Rheinhäfen und unterstützt die Schifffahrt durch die Unterzeichnung internat. Abkommen. Er überwacht durch das im EDA angesiedelte Schweiz. Seeschifffahrtsamt die Hochseeschifffahrt und fördert den Kauf von Hochseeschiffen durch die Übernahme von Bürgschaften für schweiz. Reedereien.

Autorin/Autor: Stefan Sandmeier

4 - Ansätze einer umfassenden Verkehrspolitik

Die Wirtschaftskrise und die Konkurrenz zwischen Autotransportgewerbe und Bahnen führten 1935 zu einem ersten erfolglosen Versuch, den Güterverkehr auf Schiene und Strasse gesetzlich zu koordinieren: Der Fernverkehr sollte der Bahn, der Nahverkehr der Strasse zugewiesen werden. Die von 1938 bis 1951 gültige Autotransportordnung verfolgte ein ähnl. Ziel; ihre Überführung in ein Gesetz scheiterte jedoch an der Urne ebenso wie der Versuch, die Regelung und Koordination aller Verkehrsmittel durch den Bund in der Verfassung zu verankern (1946).

Da sie dem steigenden Verkehr nicht mehr gewachsen waren, gaben die Städte Basel, Bern und Zürich zwischen 1950 und 1965 Gesamtverkehrsplanungen in Auftrag. Ab Mitte der 1960er Jahre etablierten sich Gesamtverkehrskonzepte zunehmend als Instrument der V. auch auf Kantons- und Regionalebene. Der umfassendste Planungsansatz wurde vom Bund mit der Gesamtverkehrskonzeption Schweiz (GVK-CH, Schlussbericht 1977) verfolgt, die eine Koordination aller Teilbereiche der V. untereinander und mit Politikbereichen wie der Raumplanung, der Wirtschafts- oder der Energiepolitik ermöglichen sollte. Unter der Bezeichnung "Koordinierte V." legte der Bundesrat schliesslich eine modifizierte Vorlage vor, die das Volk 1988 verwarf.

Autorin/Autor: Stefan Sandmeier

5 - Neuausrichtung und Koordination mit Europa

Trotz der Ablehnung des Verfassungsartikels flossen zahlreiche Ideen aus dem Konzept in die V. des Bundes ein, so etwa die Schwerverkehrsabgabe oder die Erweiterung des Verwendungszwecks der Treibstoffzollgelder auf Folgekosten des Strassenverkehrs. Auch schienenbezogene Vorhaben wurden umgesetzt, u.a. der Ausbau der Bahn-Infrastrukturen (Bahn 2000) sowie die unternehmer. Neugestaltung der SBB. 1982 und 1987 erteilte der Bund der SBB mehrjährige Leistungsaufträge und garantierte, nicht kostendeckende gemeinwirtschaftl. Leistungen der SBB abzugelten.

Die stärkere Gewichtung von Umweltanliegen und der polit. und wirtschaftl. Integrationsprozess innerhalb der EU führten zu einer Neuausrichtung der schweiz. V. 1992 nahm das Volk den Bundesbeschluss über den Bau der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (Neat) an, der die Erstellung der Eisenbahn-Basistunnels am Gotthard und am Lötschberg ermöglichte, 1994 stimmte es der Alpeninitiative zu und verankerte damit die Verlagerung des Güterverkehrs von der Strasse auf die Schiene in der Verfassung. Die Finanzierung erfolgt grösstenteils über den Fonds zur Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentl. Verkehrs (FinöV), der 1998 beschlossen wurde und sich aus Erträgen der Mehrwert- und der Mineralölsteuer sowie Darlehen des Bundes speist. 2001 trat das Verkehrsverlagerungsgesetz in Kraft, das konkrete Verlagerungsziele fixiert; seit diesem Jahr erhebt die Schweiz anstelle der pauschalen eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe.

Die ökolog. Neuausrichtung der Schweizer V. stand z.T. im Widerspruch zur liberalisierten V. der EU. Im Rahmen der bilateralen Abkommen handelte der Bundesrat deshalb ein Landverkehrsabkommen aus, in dem die EU die schweiz. Verlagerungspolitik akzeptierte. Die Schweiz entsprach im Gegenzug den Forderungen der EU nach einer weitgehenden Marktöffnung im Verkehrsbereich. Bezüglich des Strassenverkehrs bedeutete dies die Anhebung der Gewichtslimite für Lastwagen von 28 auf 40 t in der Schweiz bis 2005 sowie den erweiterten gegenseitigen Marktzugang für Transport- und Logistikunternehmen. Die Änderungen, die das 2002 in Kraft getretene Abkommen im Schienenbereich vorsah, waren schon im Rahmen der ersten Etappe der Bahnreform umgesetzt worden; seit 1999 geniessen schweiz. und europ. Bahnunternehmen im Güterverkehr freien Zugang zum schweiz. Schienennetz. Voraussetzung für diesen Schritt war die fortgeführte Neuorganisation der SBB (u.a. 1996 Revision des Eisenbahngesetzes). Das Grossprojekt Zukünftige Entwicklung Bahninfrastruktur (ZEB) sieht den Ausbau der Schienenkapazitäten vor. Das entsprechende Bundesgesetz über die zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur (ZEBG) ist seit 2009 in Kraft.

Autorin/Autor: Stefan Sandmeier

Quellen und Literatur

Literatur
– C. Kaspar, Die schweiz. V. im Rückblick, 1976
– U. Klöti, «Verkehr, Energie und Umwelt», in Hb. Polit. System der Schweiz 4, hg. von G. Schmid, 1993, 225-300
20 Jahre Gesamtverkehrskonzeption - wie weiter?, hg. von F. Walter, 1998
– H.-U. Berger et al., Verkehrspolit. Entwicklungspfade in der Schweiz, 2009

Autorin/Autor: Stefan Sandmeier