Subventionen

S. sind geldwerte Leistungen eines öffentl. Gemeinwesens an Dritte mit dem Zweck, bestimmte polit. Ziele zu erreichen. Die einzelnen Subventionsverhältnisse können sehr unterschiedlich geregelt sein. Im Einzelnen handelt es sich bei den S. um Beiträge, Finanzhilfen, Investitionsbeiträge, Abgeltungen, Entschädigungen, Prämien, Kostenbeiträge, Betriebshilfen, Zinskostenzuschüsse, Darlehen, Stipendien oder Unterstützungen. Breit ist auch die Palette der Subventionssysteme. Leistungen sind gewährte Beiträge à fonds perdu, Darlehen, Bürgschaften oder Steuervergünstigungen und werden nach dem prozentualen Anteil der Kosten, als Pauschale, unter Berücksichtigung der wirtschaftl. Leistungsfähigkeit des Beitragsempfängers oder unter Anrechnung von Leistungen Dritter bemessen. S. gibt es in der Schweiz auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene. Gemäss Staatsrechnung entfielen 2009 mehr als die Hälfte der Bundesausgaben auf S. Der Löwenanteil ging an die soziale Wohlfahrt (46%), gefolgt von den Bereichen Verkehr (17%), Bildung und Forschung (15%) sowie Landwirtschaft (11%). S. bilden somit ein wesentl. Strukturelement des schweiz. Bundesstaats.

Bei der Gründung des Bundesstaats 1848 enthielt die Bundesverfassung einen einzigen Subventionsartikel (Art. 21), gemäss dem der Bund öffentl. Werke im Interesse des Landes (v.a. Strassenbau und Gewässerkorrektionen) unterstützte. Die Gebirgskantone Uri, Graubünden, Tessin und Wallis erhielten bereits in den 1850er Jahren Beiträge zur Finanzierung der wichtigen Passstrassen und in den 1860er Jahren wurden Subventionsbeschlüsse für die Rhein-, die Rhone- und die Juragewässerkorrektion gefällt. Später kamen weitere S. für die Eisenbahnen (1871), die Berufsbildung (1884), die Landwirtschaft (1893), das Gesundheitswesen (1897) und die Primarschulen (1902) hinzu. Von 1848 bis 1914 dienten Bundessubventionen dazu, Unzulänglichkeiten des im jeweiligen Bereich nicht genügend ausgebauten Bundesstaats zu kompensieren. S. waren ein vorzügl. Mittel zur Verhinderung der Verstaatlichung. In der 2. Hälfte der 1930er Jahre wurden als Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise bedeutende Beiträge zur Stützung der Exportindustrie (Hotellerie, Textil, Uhren, Exportrisikogarantie) sowie zur Rettung der Volksbank (1936) eingesetzt (Marktregulierung).

Das stetige Anwachsen des Subventionswesens seit der Gründung des Bundesstaats zeigt sich am direktesten am Anteil der Bundesbeiträge an den Gesamtausgaben. Betrug dieser 1870 noch 4,4%, so stieg er bis 1910 auf 24% an und erreichte 1936 mit 30% einen vorläufigen Höchststand. Für die zunehmende Bedeutung der S. gibt es drei Hauptgründe: Die Notwendigkeit eines Ausgleichs zwischen Stadt und Land und eines Ausbaus der sozialen Sicherheit sowie der Ruf nach einer staatl. Wirtschaftspolitik. Auch die gute Finanzlage des Bundes, begünstigt durch die positive Entwicklung der Zolleinnahmen, und die schlechte Finanzlage der Kantone infolge deren stark ausgebauter Staatstätigkeit - gepaart mit ungenügenden Steuereinnahmen - trugen zum Anwachsen der S. bei (Öffentlicher Haushalt).

Nach dem 2. Weltkrieg wurden die Alters- und Hinterlassenenversicherung (1948) und die Invalidenversicherung (1960) geschaffen, die zu einem beträchtl. Anteil durch den Bund subventioniert werden. Mit der Verankerung des bundesstaatl. Finanzausgleichs in der Bundesverfassung 1958 (BV 1874 Art. 41ter und 42ter, BV 1999 Art. 135) wurden die Bundessubventionen an die Kantone zunehmend in den Dienst des Ausgleichs zwischen finanzstarken und -schwachen Kantonen gestellt. Ohne S. wäre der Bundesstaat nicht mehr funktionsfähig. Grosse nationale Programme, wie etwa ab 1960 der Bau der Nationalstrassen und die Sanierung der Gewässer, hätten ohne den Einsatz hoher Bundessubventionen nicht realisiert werden können. Damit auch finanzschwächere Kantone mithalten konnten, wurden die Subventionssätze teilweise abgestuft bzw. nach der kant. Finanzkraft bemessen.

Obschon das Transfervolumen der S. vom Bund an die Kantone ausgebaut wurde, konnten die Finanzdisparitäten zwischen den Kantonen nicht reduziert werden. Aus Kreisen der kant. Finanzdirektoren wurde die Kritik in den 1980er Jahren immer lauter, die Kantone würden zu reinen Vollzugsorganen des Bundes degradiert. Diese Kritik führte zu Beginn der 1990er Jahre zum Projekt Neuer Finanzausgleich (NFA), das rasch in ein gemeinsames Vorhaben des Bundes und der Kantone mündete. In der Volksabstimmung 2004 wurde die Föderalismusreform für die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen mit deutl. Mehrheit angenommen und auf den 1.1.2008 von Bund und Kantonen auch auf Gesetzesstufe integral umgesetzt. Mit dem NFA wurden mehrere bestehende Verbundaufgaben getrennt bzw. entweder dem Bund (z.B. Nationalstrassen) oder den Kantonen (z.B. Behinderteninstitutionen) zugeteilt. Der Finanz- und Lastenausgleich zwischen ressourcenstarken und -schwachen sowie zwischen Berg- und Zentrumskantonen wird seither durch zweckfreie Ausgleichszahlungen im Vierjahresrhythmus von den eidg. Räten festgelegt. Für die verbleibenden Verbundaufgaben (z.B. Wald, Landschafts- und Umweltschutz) wurden neue Instrumente der Zusammenarbeit geschaffen. Einen weiteren Beitrag zur Ordnung des Subventionswesens leistete das seit 1990 geltende Subventionsgesetz des Bundes. Dieses verlangt insbesondere eine period. Überprüfung der S. auf ihre Notwendigkeit, Zweckmässigkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit.


Literatur
– D. Schindler, Die Bundessubventionen als Rechtsproblem, 1952
Allg. Überprüfung der Bundessubventionen, 1966
– R.A. Rhinow, Wesen und Begriff der Subvention in der schweiz. Rechtsordnung, 1971
– «Botschaft des Bundesrates vom 15. Dez. 1986 zu einem neuen Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen», in Bundesbl. der Schweiz. Eidgenossenschaft, 1987, 369-462

Autorin/Autor: Alfred Rey