Kirche und Staat

Eines der Leitthemen in der Geschichte des Christentums ist das Verhältnis zwischen kirchl. und staatl. Ordnungssystemen. Im Folgenden wird dieses Verhältnis in seinen Grundzügen und mit seinen Hauptveränderungen vom MA an skizziert. Die Beziehungen der nichtchristl. Religionen zum Staat werden in den einschlägigen Religionsartikeln behandelt.

1 - Bis zum Ende der Alten Eidgenossenschaft

Das kirchl. und das weltl. Ordnungssystem des ma. Abendlandes standen einerseits in einem Spannungsverhältnis, das auf seinem Höhepunkt durch die konkurrierenden Spitzen Papsttum und Kaisertum repräsentiert wurde, andererseits aber in vielfacher und sich wandelnder Verflechtung. Die Kirche (Katholische Kirche) hatte ihre eigene unabhängige Rechtsordnung, die den Klerus der weltl. Gerichtsbarkeit weitgehend entzog; sie verfügte auch über ein eigenes Abgabensystem (Zehnt). Ihre teilweise Eingliederung ins Lehenswesen führte zur Ausstattung kirchl. Einrichtungen (Bistümer, Klöster, Stifte) mit herrschaftl. und gerichtl. Befugnissen. Weite gesellschaftl. Bereiche, die heute einer staatl. Kontrolle unterstehen, wurden von der Kirche verwaltet und geprägt (Zivilstandswesen, Fürsorge, zum grossen Teil auch Bildungswesen und Kulturtätigkeit). Dagegen übten weltl. Instanzen (Fürsten, Adlige, Städte) in kirchl. Angelegenheiten Kompetenzen aus, etwa durch Ernennung geistl. Amtsträger (Patronatsrecht).

Die sich im Zuge der feudalist. Auflösung alter staatl. Hoheit neu bildende Staatlichkeit der Territorialherren sowie der städt. und ländl. Kommunen und Korporationen begann vom 13. Jh. an den Machtbereich der Kirche zurückzudrängen. Gefördert wurde diese Entwicklung durch die schwere Krise der Kirche im 14. und 15. Jh. (Grosses Schisma). Weltl. Machtträger, v.a. die Städte, nahmen mehr und mehr Einfluss auf die Ausübung kirchl. Funktionen (z.B. Kontrolle der Disziplin der Kleriker und der Verwaltung kirchl. Einrichtungen, Ansiedlung und Reform von Bettelorden) und schränkten den unabhängigen Rechtsbereich der Kirche ein (Pfaffenbrief). Sie beteiligten sich auch an den Reformkonzilien von Konstanz und Basel. Dabei handelten die Inhaber staatl. Machtbefugnisse ebenso im Namen der vom christl. Glauben geprägten Normen- und Wertwelt wie die kirchl. Amtsträger. Andererseits ermöglichte die Entwicklung Geistlicher Territorialherrschaften einzelnen Kirchenfürsten eine wirksame Betätigung in der weltl. Machtpolitik (z.B. Matthäus Schiner).

Die Reformation brachte die Spaltung der abendländ. Kircheneinheit. Zugleich bot sie den aufstrebenden Territorialstaaten Gelegenheit zur Erweiterung ihres Einfluss- und Funktionsbereichs. Mit dem Entscheid für den neuen Glauben übernahm der Staat die Oberaufsicht über die ref. Kirchenorganisation (Evangelisch-reformierte Kirchen) und eignete sich die kirchl. Güter als materielle Basis für die neu anfallenden, bisher kirchl. Aufgaben auf sozialem und kulturellem Gebiet an (Säkularisation). Zwar vermochten Reformatoren wie Zwingli und Calvin ihren Einfluss über religiöse und organisator. Belange hinaus auf staatspolit. Fragen auszudehnen, doch die oberste Leitung der kirchl. wie der weltl. Angelegenheiten lag auf die Dauer in der Hand der staatl. Behörden. Diese verfolgten und verdrängten auch - im Einvernehmen mit den kirchl. Instanzen - die Angehörigen konfessioneller Minderheiten (z.B. die Täufer). Wie die staatl. Behörden der vorreformator. Zeit handelten auch die Inhaber der obrigkeitl. Gewalt in den ref. Orten bei der Ausübung der Kirchenhoheit im Namen des christl. Glaubens. Eine Freiheit der Wahl zwischen alter und neuer Religion auf Gemeindeebene gab es nur in Glarus, Appenzell, Graubünden und einigen gemeinen Herrschaften (Konfessionelle Parität).

Auch in den katholisch bleibenden Orten verstärkte der Staat die Kontrolle über die Kirche, jedoch im Sinn einer Abwehrmassnahme gegen den neuen Glauben. Dabei fand die Katholische Reform in der 2. Hälfte des 16. Jh. mangels Förderung durch die für die Schweiz zuständigen Bischöfe die Unterstützung von Behörden altgläubiger Stände. Ihre gegenreformator. Aktivitäten beschränkten die kath. Orte im Sinne des 2. Landfriedens von 1531 (Landfriedensbünde) auf ihre eigenen Hoheitsgebiete sowie auf mehrheitlich katholisch gebliebene gemeine Herrschaften.

Im 17. Jh. verfestigte sich in den meisten ref. Orten das Staatskirchentum. In den für Kirche und Schule zuständigen Gremien waren staatl. und kirchl. Amtsträger in unterschiedl. Verhältnissen vertreten und einflussreich; dabei nahm - dem autoritären Zug der Zeit entsprechend - das Gewicht der kirchl. Synoden stark ab. Bloss in Neuenburg und Graubünden lag die Kirchenleitung in der Hand rein geistl. Organe. In den kath. Orten dagegen gewann die Kirche nach dem Konzil von Trient - v.a. in Fragen der Stellung und Tätigkeit des Klerus - wieder an Boden, da ihre Institutionen durch die kath. Reform eine Erneuerung erfahren hatten. Im 18. Jh. wurden v.a. in den kath. Patriziatskantonen Luzern, Freiburg und Solothurn von Jansenismus und Aufklärung beeinflusste staatskirchl. Tendenzen wirksam. In den gemeinen Herrschaften gewährte der 2. Landfriede nur den kath. Minderheiten, der 4. Landfriede von 1712 dann auch den reformierten Glaubensfreiheit.

Autorin/Autor: Peter Gilg

2 - Entwicklung seit der Helvetik

Die Verfassung der Helvet. Republik von 1798 sah nicht nur für den Staat, sondern auch für die Kirche eine völlige Neugestaltung vor. Sie verkündete unbeschränkte Gewissens- sowie Kultusfreiheit. Die Kirchen verloren ihre gesellschaftl. Sonderstellung wie ihre materielle Basis; die staatl. Oberaufsicht wurde nunmehr ohne Anerkennung einer christl. Grundlage ausgeübt. Die Geistlichen wurden vom polit. Leben ausgeschlossen, die Klöster enteignet und die Aufnahme von Novizen verboten. Trotz der grundsätzl. Privatisierung aller Religionsgemeinschaften versuchte der Kultusminister Philipp Albert Stapfer, die Geistlichen als besoldete Lehrer einer Moralreligion in den Dienst des aufklärerischen Staates zu stellen; dessen polit. und finanzielle Krise liess dieses Vorhaben allerdings scheitern.

Mit der Mediationsakte von 1803 erhielten die Kantone wieder die Zuständigkeit für die kirchl. Angelegenheiten, wobei für jeden infolge der neuen Grenzziehungen eine oder zwei Staatsreligionen (die reformierte, die katholische oder beide) festgesetzt und die Restituierung der Klostergüter vorgeschrieben wurden. Unter dem Bundesvertrag von 1815 blieben diese Verhältnisse im Wesentlichen bestehen. Mehr als die Hälfte der Kantone besass nun Territorien mit unterschiedlicher (oder paritätischer) konfessioneller Tradition. Sie anerkannten meist jede Konfession bloss in ihrem angestammten Gebiet; nur wenige gewährten beiden überall Kultusfreiheit.

Im 19. Jh. lockerte eine bereits durch die Aufklärung eingeleitete Emanzipation der gebildeteren Schichten die Bindung eines wachsenden Teils der Bevölkerung an die traditionellen religiösen Vorstellungen. Diese Bewusstseinsentwicklung verstärkte sich infolge der beginnenden konfessionellen Durchmischung der meisten Kantone, eine Auswirkung der neuen Grenzziehungen von 1803 und 1815 sowie der sich im Zuge der Modernisierung erweiternden Niederlassungsfreiheit. Ein erster Durchbruch gelang den liberalen Kräften in der Regeneration, die in einigen der erneuerten Kantone die individuelle Glaubensfreiheit brachte. Als Gegenkräfte wirkten auf ref. Seite die der Romantik nahestehenden Erweckungsbewegungen wie auch eine Tendenz zur Wiederbetonung der traditionellen Bekenntnisse; beides führte zur Bildung besonderer Organisationen, die sich z.T. als Evangelische Freikirchen vom Staat trennten (Waadt, Genf). Auf kath. Seite kam es dagegen zu einer Konzentration der konservativen Kräfte auf die Autorität des Papsttums; dieses nahm, v.a. vom Jesuitenorden unterstützt, den Kampf mit den progressiven Zeitströmungen auf. Dadurch sahen sich wiederum die Liberalen herausgefordert, da sie eine so stark auf Rom ausgerichtete kath. Kirche (Ultramontanismus) als Hindernis für die Errichtung eines gesamtschweizerischen liberal-demokrat. Staates betrachteten. Der Konflikt eskalierte über Klosteraufhebungen im Aargau und Jesuitenberufung durch Luzern zum Sonderbundskrieg, der den Sieg der liberalen Kantone und die Durchsetzung einer bundesstaatl. Ordnung brachte.

Die Bundesverfassung von 1848 überliess jedoch das Kirchenwesen weiterhin der Zuständigkeit der Kantone. Sie begnügte sich im Wesentlichen mit einer Garantie der Kultusfreiheit für die beiden Hauptkonfessionen in der ganzen Schweiz, einem Verbot des Jesuitenordens und dem Ausschluss der Geistlichen aus National- und Bundesrat. Im Zusammenhang mit dem Kulturkampf dehnte dann die Bundesverfassung von 1874 diese staatskirchenrechtl. Rahmenbestimmungen noch aus: einerseits allgemeine Gewährleistung der Religionsfreiheit sowie des Rechts auf Ehe (bei Verstaatlichung des Zivilstandswesens), andererseits Verschärfung der v.a. gegen die kath. Kirche gerichteten Ausnahmeartikel. Fragen der Bistumsorganisation regelten die Kantone mit dem Hl. Stuhl in Konkordaten.

Auf kant. Ebene verlief die Entwicklung des Staatskirchenrechts unterschiedlich. In traditionell ref. Kantonen, die nach der Regeneration zunehmend von Liberalen regiert wurden, erfolgte eine gewisse Distanzierung des Staates von der ref. Kirche, was einerseits in der Respektierung der Religionsfreiheit begründet war, andererseits aber im Bestreben, die Kirchen dem liberalen Staat anzugleichen; dies wirkte sich in einer Verselbstständigung der Kirchgemeinden (analog zur Entwicklung der polit. Gemeinden) wie auch in einer Demokratisierung der Kirchenorganisation (nach dem Vorbild der Staatsordnung) aus. So wurde aus der einst von einer konfessionell verpflichteten Obrigkeit geleiteten Staatskirche eine den liberal-demokrat. Ordnungsprinzipien entsprechende Landeskirche, welcher der Staat eine gewisse Autonomie zuerkannte. In traditionell kath. Gebieten versuchten liberale Regierungen im Kulturkampf vergeblich, den Katholiken eine entsprechende Umstrukturierung aufzudrängen; die Gründung von christkath. Gemeinden (Christkatholische Kirche) erfasste nur eine kleine Minderheit. Es gelang aber unter Duldung durch den Apostol. Stuhl, in den röm.-kath. Kirchen neben der kanon. Ordnung staatskirchenrechtl. Strukturen einzurichten, die den ref. Landeskirchen nachgebildet wurden.

In der 2. Hälfte des 20. Jh., namentlich nach dem 2. Vatikan. Konzil (Vatikanische Konzile), entspannte sich das Verhältnis zur röm.-kath. Kirche sowohl in politisch liberalen wie in kirchlich ref. Kreisen weiter. Dies führte einerseits zur Aufhebung zweier konfessioneller Ausnahmeartikel 1973 (Abschaffung des letzten 2001), andererseits zu vermehrter Zusammenarbeit der beiden grossen Konfessionen, gerade auch im Verhältnis zum Staat, das stärker partnerschaftl. Charakter annahm (Ökumene). Während auf kant. Ebene Landeskirchen schon früher ein Mitspracherecht in für sie relevanten Fragen erlangt hatten, beteiligten sich nun gesamtschweiz. Organe der grossen Kirchen aufgrund eines gesteigerten sozialethischen Interesses auch vielfach im eidg. Rechtsetzungsprozess. Das stärkere polit. Engagement der kirchl. Seite ist von rechtsbürgerl. Kreisen kritisiert worden; es wurden Forderungen nach staatsrechtl. Disziplinierung oder nach einer Trennung von Staat und Kirche laut. Volksinitiativen für eine solche Trennung wurden jedoch im Bund (1980) wie im Kt. Zürich (1977 und 1995) verworfen.

Eine Gliederung der kantonalen staatskirchenrechtl. Systeme der Gegenwart ist aufgrund der komplexen Vielfalt der 26 verschiedenen kant. Ordnungen schwierig. Verallgemeinernd ist in den ehemals ref. Kantonen eher eine engere Bindung der einstigen Staatskirche an den Staat festzustellen, während die traditionell kath. Kantone den Kirchen mehr Freiheit für ihre Selbstorganisation gewähren; die Entwicklung tendiert in Richtung einer stärkeren Entflechtung. In den meisten Kantonen bilden die beiden grossen Kirchen - nur als Kirchgemeinde oder auch als Kantonalorganisationen - öffentl.-rechtl. Körperschaften mit unterschiedlich gestalteter Autonomie, deren Finanzierung auf vom Staat eingezogenen Kirchensteuern und z.T. auf staatl. Beiträgen beruht. Dem einstigen Staatskirchentum am nächsten kommt der Kt. Waadt, wo die ref. Mehrheitskirche bis 2003 ohne eigene Rechtspersönlichkeit in den Staat eingeordnet war und dieser sie auch heute noch fast vollständig finanziert. In Bern und Zürich haben die ref., die röm.-kath. und die christkath. Kirche zwar Rechtspersönlichkeit, doch beruht ihre landeskirchl. Organisation weitgehend auf Staatserlassen; der Staat ist auch an der Finanzierung der Kirchen relativ stark beteiligt. Eine Art Gegenstück zu diesen traditionell ref. Kantonen bilden die historisch katholisch geprägten Kantone: Hier nimmt der Staat auf die kanonische röm.-kath. Kirchenordnung weitgehend Rücksicht. Am stärksten vom Staat gelöst sind die Kirchen in Genf und Neuenburg ("Trennung von Kirche und Staat"), wo sie nur öffentlich und nicht öffentlich-rechtlich anerkannt sind, was aber gewisse staatl. Hilfeleistungen nicht ausschliesst (vgl. auch die "hinkende Trennung" in Basel-Stadt).

Quellen und Literatur

Literatur
– E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
– R. Pfister, Kirchengesch. der Schweiz, 3 Bde., 1964-84
Ökumen. Kirchengesch. der Schweiz, hg. von L. Vischer et al., 1994 (21998)
Trennung von Kirche und Staat, hg. von L. Carlen, 1994
Kirche - Staat im Umbruch, hg. von A. Loretan, 1995
– F. Hafner, «Trennung von Kirche und Staat», in Basler jurist. Mitt., 1996, 225-256
– D. Kraus, Schweiz. Staatskirchenrecht, 21998, (mit Bibl.)
Das Religionsrecht der neuen Bundesverfassung, hg. von R. Pahud de Mortanges, 2001

Autorin/Autor: Peter Gilg