Ausserparlamentarische Kommissionen

A. (auch Expertenkomm. gen.) sind der Bundesverwaltung angegliederte Organe, die sich aber mehrheitl. aus verwaltungsexternen Personen zusammensetzen. Sie kommen in nahezu allen Tätigkeitsgebieten der Verwaltung zum Einsatz, haben mehrheitl. permanenten Charakter, befassen sich z.T. aber auch mit befristeten Aufgaben (Ad-hoc-Komm.). Auch auf kant. Ebene gibt es zahlreiche Organisationen dieser Art (mind. 2'000 zu Beginn der 1990er Jahre). Das Kommissionensystem des Bundes, das auch "Milizverwaltung" genannt wird, hat im Lauf der Zeit einen beträchtl. Umfang angenommen. Es beruht auf einer langen Tradition, doch begann der grosse Aufschwung erst in den 1960er Jahren, als nach Wegen zur Entlastung der Bundesverwaltung und des Parlaments gesucht wurde. 1978 zählte man 373 A. mit 5'376 Sitzen, die auf 3'866 "Experten" verteilt waren, wovon 3'105 von ausserhalb der Bundesverwaltung stammten. Mehr als die Hälfte waren nach 1970, ledigl. elf vor 1900 gegr. worden.

Das breite Aufgabenspektrum der A. reicht von gesetzgeber. Funktionen von Ad-hoc-Komm., die Verfassungsrevisionen, Gesetze und Verordnungen vorbereiten, über wichtige Planungsarbeiten, namentl. in den Bereichen Energie und Verkehr, bis zur Überwachung, Kontrolle oder gar Umsetzung öffentl. Politiken. Schliessl. wirken mehrere A. im Bereich der Rechtspflege. Es wird zwischen Verwaltungs- und Behördenkomm. unterschieden. Erstere haben beratende oder vorbereitende Funktion, Letztere sind mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet und bedürfen einer gesetzl. Grundlage. Sie lassen sich drei Kategorien zuordnen: erstens Schiedskomm., welche verwaltungsrechtl. Streitigkeiten in erster Instanz beurteilen, zweitens Rekurskomm., die in zweiter Instanz urteilen, drittens die übrigen Komm., welche u.a. in den Bereichen Erziehung, Banken, Wettbewerbsregulierung sowie Radio und Fernsehen tätig sind. 1978 gab es 75 Behördenkomm., 1998 noch deren 38. Zahlreiche Komm. stützen sich auf Spezialgesetze, die den Politikbereich regulieren, in denen sie tätig sind. Die ersten generellen Erlasse über A. stammen aus den frühen 1970er Jahren: die Richtlinien über das Vorverfahren der Gesetzgebung vom 6.5.1970 und die Kommissionsrichtlinien vom 3.7.1974. Beide wurden 1996 durch neue Verordnungen ersetzt.

Die Reglementierung des Kommissionswesens half mit, die Transparenz in diesem Bereich zu verbessern. Die Bundeskanzlei (Bundeskanzler), der die Oberaufsicht über die Komm. übertragen wurde, erstellte 1977 die erste Kommissionenstatistik und publizierte kurz darauf den ersten internen Katalog mit allen 1978 bestehenden Komm. und deren Mitgliedern. Seit 1985 publiziert sie alle vier Jahre eine Aufstellung der ständigen Komm. Die Ad-hoc-Komm. werden nicht aufgeführt, obwohl sie teilweise sehr wichtig sind und rund 30% aller Komm. ausmachen. Die Reglementierung der A. ging einher mit einer wachsenden Aufmerksamkeit der Bundesversammlung gegenüber diesen Gremien. Die Geschäftsprüfungskomm. veranlassten mehrere Untersuchungen über das Kommissionswesen, zuletzt 1994. Zu Kontroversen führten insbes. die Repräsentativität der A. sowie die relativ häufige Einsitznahme von Parlamentariern darin.

Formell werden alle Kommissionsmitglieder von einem Departementschef oder vom Bundesrat ernannt. In Wirklichkeit können aber die Bundesbehörden nicht frei alle Mitglieder bestimmen, denn gewisse Experten werden durch aussenstehende Organisationen designiert, denen ein sog. institutionelles Mandat zukommt. Das bedeutet, dass die Verwaltung sich damit begnügt, eine private oder öffentl. Organisation zur Mitwirkung in einer A. einzuladen, die Organisation sodann ihren Vertreter auswählt und in die betreffende Komm. beordert. Am meisten vom institutionellen Mandat profitieren die Dachverbände (Unternehmerverbände, Gewerkschaften, Schweizerischer Bauernverband). Mehrere Faktoren setzen der Aufsicht der Bundesverwaltung über die A. enge Schranken. Sie stellt nur einen Teil der Kommissionspräs. und -sekr. 1978 kam jeder zweite Kommissionspräs. von ausserhalb der Verwaltung, die das Sekretariat nur für vier Fünftel der Komm. führte.

Die Veröffentlichung von Kommissionslisten seit 1977 hat wiss. Untersuchungen über die A. ermöglicht. Sie führten zu einer genaueren Beschreibung der Machtstrukturen in diesen Gremien und zur Identifizierung von sog. Multi-Experten, d.h. Personen, die mind. vier Kommissionssitze kumulierten und damit eine dominierende Position im Kommissionswesen einnahmen. Auch Vorstellungen über die parität. oder proportionale Zusammensetzung der A. erfuhren eine Berichtigung. Arbeitgeberverbände hatten zu weit mehr Komm. Zutritt als Gewerkschaften. Die sprachl. Zusammensetzung entsprach nur auf der Ebene der gewöhnl. Kommissionssitze den Sprachanteilen in der Schweiz, während die Deutschschweiz überproportional viele Multi-Experten und Präs. stellte. Frauen waren urspr. in den Komm. sehr schwach vertreten (1978 4,4%). 1992 führte der Bundesrat eine Quotenregelung ein, um den Frauenanteil in den A. zuerst auf 30%, später auf 50% anzuheben.

Die Bedeutung der A. im vorparlamentar. Verfahren hat man lange Zeit überschätzt. Eine Untersuchung ergab, dass 1971-76 nur bei 37% der Gesetzgebungsverfahren, die bis ins Parlament gelangten und dem Referendum unterstanden, A. zum Einsatz gelangten. Nach dem Aufschwung des Kommissionswesens in den 1960er und 70er Jahren zeichnete sich von den 80er Jahren an ein Bedeutungsverlust ab. 1998 bestanden noch 205 ständige A. (gegliedert nach Rekurs-, Behörden-, Verwaltungskomm., Leitungsorganen und Vertretungen des Bundes) mit 2'383 Mitgliedern, darunter 673 Frauen (28,2%, Frauenanteil an Präsidien 17,9%). Für den Niedergang waren hauptsächl. drei Faktoren verantwortl.: Erstens widerspiegelte die zunehmende Politisierung der A. die Verhärtung des polit. Klimas und manifestierte sich in Quotenregelungen, Mandatsbegrenzungen und parlamentar. Untersuchungen, v.a. aber in der Unfähigkeit zahlreicher Komm., tragfähige Konsenslösungen auszuarbeiten. Zweitens trug die wachsende Komplexität der Probleme zum Niedergang der A. bei. In gewissen Bereichen sind deren Leistungsgrenzen klar in Erscheinung getreten. So zeigte die Katastrophe im Kernkraftwerk Tschernobyl vom 26.4.1986 deutl. die Mängel des schweiz. Dispositivs bei Nuklearunfällen, das sich hauptsächl. auf Komm. abstützte. 1991 wurde deswegen eine neue und professionellere Einsatzorganisation für den Fall erhöhter Radioaktivität geschaffen. Drittens ist wahrsch. die Internationalisierung der Politik der entscheidende Faktor, der den Niedergang der A. eingeleitet hat. So gelangten bei der Vorbereitung des Programms Eurolex 1990-92 im Zusammenhang mit den EWR-Verhandlungen A. nur marginal zum Einsatz. Normsetzungsprozesse sind im "Nachvollzugsland" Schweiz sehr viel technischer geworden und erfordern häufig andere Organisationsstrukturen als die herkömml. A.


Literatur
– K. Arnold, Verwaltungs- und Regierungstätigkeit durch eidg. Komm., 1969
– R.E. Germann, A.: Die Milizverwaltung des Bundes, 1981
– A. Frutiger, Les commissions extra-parlementaires de la Confédération en 1978, 1983
– R.E. Germann et al., Experts et commissions de la Confédération, 1985
– A.-V. Poitry, La fonction d'ordre de l'Etat, 1989
– R.E. Germann, Öffentl. Verwaltung in der Schweiz 1, 1998 (franz. 1996)

Autorin/Autor: Raimund E. Germann