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Referendum

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Der Begriff des R.s bezeichnet in der Schweiz, anderen europ. Staaten und den USA auf bundes- oder gliedstaatl. Ebene verfassungsrechtlich verankerte Verfahren, in denen Bürger und Bürgerinnen im Nachhinein über Entscheide oder Fragen von Staatsorganen abstimmen (Abstimmungen). In der Schweiz setzte sich eine breitere Bedeutung des Begriffs durch, die auch den Weg dazu (z.B. Unterschriftensammlung) umfasst. In der alten Eidgenossenschaft meinte der Begriff die Vorlage der Tagsatzungsabschiede an die kant. Instanzen zur Ratifikation (Tagsatzung). Analog umfasste der Terminus im Freistaat der Drei Bünde den Abstimmungsprozess der einzelnen Gerichtsgemeinden über Abschiede des Bundstags. Für einen endgültigen Beschluss war zunächst die Mehrheit in zwei Bünden, später die Mehrheit aller Gerichtsgemeinden notwendig. Diese Regelung blieb bis 1854 in Kraft.

Das moderne R. gehört zu den Politischen Rechten und Volksrechten, die den Kern der direkten Demokratie bilden. Mit ihm können die Stimmberechtigten auf Ebene des Bundes und der Kantone ausschliesslich Parlamentsbeschlüsse - Ausnahmen stellen diesbezüglich die Kt. Waadt und Nidwalden dar - anfechten, auf kommunaler Ebene z.T. auch Beschlüsse von Gemeindeversammlungen und Exekutiven. Das R. kann auf Verfassungs- oder Gesetzesebene wirken, in Kantonen und Gem. auch auf Finanz-, Verordnungs-, Reglements- oder einer anderen Ebene (z.B. konkrete Projekte).

Das obligator. R. gilt seit 1848 für alle Teil- oder Totalrevisionen der Bundesverfassung (BV). In der Liste der Bundeskanzlei sind die Volksinitiativen als obligator. Referenden angeführt. Sie bilden in der Liste sogar die überwiegende Mehrheit. Ein fakultatives R. kann seit 1874 von einer Anzahl von Stimmberechtigten oder Kantonen bei allen Bundesgesetzen und bei bestimmten Bundesbeschlüssen verlangt werden. Dazu mussten 1874-1977 auf Bundesebene innert drei Monaten die Unterschriften von 30'000 Stimmbürgern (um 1874 ca. 5% der Stimmberechtigten), ab 1978 dann diejenigen von 50'000 Stimmbürgern (damals 1,3% der Stimmberechtigten) eingereicht werden. Ausser den Stimmberechtigten können auch acht Kantone eine Volksabstimmung verlangen. Bekannt sind vier nicht zustande gekommene Kantonsreferenden (1876 Banknotengesetz, 1982 Revision des Strafgesetzbuchs, 1988 Internat. Privatrecht, 1992 Gewässerschutzgesetz). Erfolgreich dagegen war 2003 das von elf Kantonen eingereichte R. gegen das Steuerpaket. Das Parlament kann Beschlüsse auch freiwillig den Stimmberechtigten unterbreiten.

Die Einführung des heute in den Kantonen mögl. Finanzreferendums - meist betrifft dies die Ausgaben - scheiterte mehrfach auf Bundesebene. Ebenfalls ohne Erfolg endeten Bestrebungen zur Verankerung anderer Verwaltungsreferenden, so z.B. 1956 gegen die Vergabe von Wasserrechtskonzessionen, 1963 gegen Atomwaffen, 1952 und 1987 gegen Rüstungsausgaben, 1978 gegen den Nationalstrassenbau sowie 1979 und 1984 gegen den Bau von Atomkraftwerken. Das mit einer Volksinitiative verlangte konstruktive R., das eine Abstimmung über einen Gegenvorschlag zu einem Bundesgesetz ermöglicht hätte, lehnten die Stimmberechtigten 2000 ab. Auf kant. Ebene (Kantonsverfassungen) bestehen dagegen zahlreiche Verwaltungsreferenden, so versch. Finanzreferenden, z.B. solche bezüglich der Ansetzung des Steuerfusses, ferner Planungsreferenden, Referenden bezüglich Konzessionen oder solche zu grundsätzlich allen Parlamentsbeschlüssen (Solothurn).

Der ursprüngl. Bereich des R.s erfuhr auf Bundesebene vier inhaltl. Erweiterungen: 1921 wurden unbefristete und unkündbare Staatsverträge, 1949 dringl. Bundesbeschlüsse, 1977 der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (z.B. UNO) und zu supranationalen Gemeinschaften sowie 2003 alle Staatsverträge mit wichtigen rechtssetzenden Bestimmungen oder solche, deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, dem R. unterstellt. Über einzelne Vorlagen wurden auch ohne klare Verfassungsgrundlage Referendumsabstimmungen durchgeführt, so 1972 über das Freihandelsabkommen zwischen der EWG und den EFTA-Staaten, 1920 über den Beitritt zum Völkerbund und 1992 über denjenigen zum Europ. Wirtschaftsraum (bei den letzteren beiden Vorlagen behalfen sich Bundesrat und Parlament jeweils mit einem Kunstgriff, indem sie die Vorlagen mit einer Verfassungsänderung koppelten, die ein obligator. R. notwendig machte). Das obligator. Staatsvertragsreferendum kam 1986 beim UNO-Beitritt zur Anwendung, das fakultative 1923 bei der Genfer Freihandelszone mit Frankreich, 1958 bezüglich der Nutzung des Grenzflusses Spöl, 1976 gegen das Darlehen an die Internat. Entwicklungsorganisation, 1992 anlässlich des Beitritts zum Internat. Währungsfonds sowie 2000, 2005 und 2009 anlässlich der bilateralen Abkommen mit der EU. Die Gründung des Kt. Jura zog als Verfassungsänderung ein obligator. R. nach sich, und die BV 1999 schreibt für Änderungen im Bestand der Kantone denn auch heute die Durchführung eines R.s explizit vor (Art. 53). In der Praxis unterlagen auch Gebietsabtretungen zwischen Kantonen (1993 Laufental, 1996 Vellerat) dem R.; gemäss der BV 1999 genügt nun für solche Gebietsveränderungen die Genehmigung durch die Bundesversammlung in Form eines Bundesbeschlusses.

Das Verfassungsreferendum wurde von franz. Vorbildern (Montagnard-Verfassung von 1793, Direktorialverfassung von 1795) übernommen und 1802 bei der Abstimmung über die 2. Helvet. Verfassung erstmals angewendet. Dann verschwand es für fast drei Jahrzehnte wieder. Beginnend mit Thurgau 1831 nahmen es in der Regeneration mehrere Kantone in ihre Verfassungen auf. Die BV von 1848 verpflichtete die übrigen Kantone zu dessen Einführung. Zu Nachentscheidungen über Gesetze, die von den Stimmbürgern verlangt werden, führten 1831-52 sechs Kantone versch. Formen des ebenfalls von der Montagnard-Verfassung angeregten Vetos ein, die aber wegen hoher Hürden - so zählten die Stimmen von nicht Stimmenden je nach Kanton automatisch als zustimmend oder ablehnend (Stimmfiktion) - nur selten erfolgreich ergriffen wurden. 1844-48 kannte das Wallis ein obligator. Gesetzesreferendum. Die ersten dauerhaften obligator. Gesetzesreferenden führten Graubünden und Basel-Landschaft 1854 bzw. 1863 ein. Ein modernes fakultatives R. nahm die Waadt 1845 in die Verfassung auf; zunächst folgte aber kein weiterer Kanton. Der Übergang vom Veto zum fakultativen R. erfolgte in einzelnen Orten fliessend, so 1856 bzw. 1861 in den Kt. Solothurn und St. Gallen. Auch Luzern und Schaffhausen erleichterten 1863 bzw. 1865 die Ergreifung des Vetos. Die Demokratische Bewegung leitete dann den allg. Durchbruch des Gesetzesreferendums in den späten 1860er Jahren ein; 1869 wurde dieses in den Verfassungen der Kt. Thurgau, Zürich, Bern und Luzern verankert. Gegen Ende des 19. Jh. war es in allen Kantonen ausser Freiburg, das erst 1921 nachziehen sollte, eingeführt. Um 2000 kannten zwölf Kantone ein obligator. und dreizehn ein fakultatives Gesetzesreferendum, alle - wenn auch z.T. wie der Kt. Waadt in stark eingeschränkter Form - das Finanzreferendum und dreizehn ein Verwaltungsreferendum. Gemeinden führten das R. später ein, so 1882 Bern, 1888 Neuenburg, 1891 Zürich, 1892 Biel, 1895 Genf, 1904 Chur, 1909 St. Gallen, 1915 Luzern, 1918 Schaffhausen und 1921 Lausanne.

Bei der Durchsetzung des R.s waren in mehreren Kantonen die Konservativen führend. Auch auf Bundesebene setzten sie nach 1874 das neue Instrument wirkungsvoll ein. So ergriffen sie 1884 gleichzeitig ein R. gegen vier Vorlagen ("vierhöckriges Kamel"). Seit 1891 gilt aber die Einheit der Materie als verfassungsrechtl. Grundsatz. In den neueren Kantonsverfassungen wurde das mit unzähligen unnötigen Abstimmungen verbundene obligator. R. zunehmend durch das fakultative ersetzt.

Das R. wird allgemein als Bremse gesehen, die Kompromisse erzwingt und eine reine Mehrheitspolitik verunmöglicht. Um seine Ergreifung zu vermeiden, müssen alle referendumsfähigen Kräfte möglichst in die Entscheidungsprozesse einbezogen werden (Vernehmlassungsverfahren). Dies geschah nicht zuletzt durch die Verschiebung der Gesetzesausarbeitung in den vorparlamentar. Raum. Das R. entfaltet seine Wirkung auch dann, wenn es nicht ergriffen wird. So förderte es ab dem späten 19. Jh. die Umgruppierung von Allianzen. Allerdings ist demgegenüber anzuführen, dass die Formierung der organisierten Interessen (Verbände) ihre grössten Fortschritte in Zeiten verzeichnete, in denen das R. weitgehend ausgeschaltet war (Kriegs- und unmittelbare Nachkriegszeiten). Zudem zeigte die Neokorporatismus-Forschung, dass sich die Verhandlungsdemokratie im Ausland teilweise früher und weiter entwickelte als in der Schweiz. So gesehen ist das R. weniger Ursache als Instrument des Verbandseinflusses. Verschiedentlich wird auch darauf hingewiesen, dass eine konstruktive Mitbestimmung einen äquivalenten Informationsstand voraussetzt. Kritikern des R.s erscheint dieses als Abwehrmittel gegen alle nicht mehr den Überzeugungen der Stimmberechtigten entsprechenden polit. Massnahmen.


Literatur
– L. Neidhart, Plebiszit und pluralitäre Demokratie, 1970
– E. Grisel, Initiative et référendum populaires, 1987 (32004)
– S. Möckli, Direkte Demokratie, 1994
Referendums around the World, hg. von D. Butler, A. Ranney, 1994
Die Ursprünge der schweiz. direkten Demokratie, hg. von A. Auer, 1996
– G. Kirchgässner et al., Die direkte Demokratie, 1999
– A. Trechsel, U. Serdült, Kaleidoskop Volksrechte, 1999
– Y. Hangartner, A. Kley, Die demokrat. Rechte in Bund und Kantonen der Schweiz. Eidgenossenschaft, 2000
– A. Vatter, Kant. Demokratien im Vergleich, 2002
Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 42006
– W. Linder et al., Gespaltene Schweiz - geeinte Schweiz, 2008

Autorin/Autor: Bernard Degen