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Volksinitiative

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Die V. ist eines der Volksrechte, die den Kern der direkten Demokratie bilden. Mit ihr kann eine bestimmte Anzahl von Stimmberechtigten (Stimm- und Wahlrecht) eine Entscheidung aller Stimmberechtigten über einen Vorschlag herbeiführen. Falls ihn diese annehmen, erhält er Rechtskraft. In einem weiteren Sinn wird auch der Inhalt eines solchen Begehrens Initiative genannt (z.B. Kriseninitiative, Alpeninitiative). Wie beim Referendum handelt es sich bei der V. primär um ein Misstrauens- oder Oppositionsinstrument gegenüber Behörden und polit. Mehrheit. Während aber Ersteres die Erhaltung des Status quo bezweckt, strebt Letztere eine Veränderung an. Sie kann auf der Verfassungs- oder der Gesetzesebene wirken oder andere Befugnisse gewählter Behörden betreffen.

Verfassungsgeschichtlich geht die V. auf die franz. Montagnard-Verfassung von 1793 zurück. Den Weg in der Schweiz ebneten die Massenpetitionen (Petitionsrecht), die während des Auftakts zur Regeneration eine zentrale Rolle spielten. In den Kantonsverfassungen von Aargau, Basel-Landschaft, Thurgau, Schaffhausen, Luzern und St. Gallen tauchte die V. 1831-38 in einer Form auf, die auf eine umfassende Revision der jeweiligen Verfassung zielte. Als Begehren von 50'000 Stimmberechtigten für eine Totalrevision fand sie Eingang in die Bundesverfassung (BV) 1848 (Art. 113), die überdies die Möglichkeit der kant. Verfassungsrevisionen zur Voraussetzung für die Gewährleistung der kant. Verfassungen erhob (Art. 6). Auf Bundesebene genügt das Volksmehr (d.h. die Mehrheit der Abstimmenden) zur Annahme; in diesem Falle muss eine Neuwahl des Parlamentes erfolgen. Zur Anwendung gelangte die V. für eine Totalrevision selten. Zwei Anläufe scheiterten 1851 und 1865-66 schon in der Phase der Unterschriftensammlung. Eine rechtlich nicht vorgesehene V. für ein Banknotenmonopol wurde 1880 eingereicht. Vom Parlament als Begehren für eine Totalrevision interpretiert, erlitt sie im gleichen Jahr in der Volksabstimmung Schiffbruch. Die einzige formal korrekte V. für eine Totalrevision der BV reichten 1934 rechtsextreme Kreise ein, nicht zuletzt, um Neuwahlen zu erzwingen. Sie unterlagen aber 1935 deutlich. Ein letzter Anlauf (Initiative Frühling) scheiterte 2003 im Sammelstadium.

Wenn auch die kant. Verfassungstexte nicht klar zwischen Teil- und Totalrevision unterschieden, meinten sie anfänglich doch Letztere. Die Verfassung des Kt. Waadt von 1845 steckte für die V. als erste explizit einen weiten Rahmen ("toute proposition") ab. Von den 1860er Jahren an verbreiteten sich rasch die Möglichkeit zur Teilrevision und v.a. die Gesetzesinitiative (1852 Aargau, 1863 Basel-Landschaft, 1869 Zürich, Thurgau und Solothurn), beides Postulate der Demokratischen Bewegung; bis 1921 (Freiburg) kannten sie alle Kantone. Auch Städte und grössere Gemeinden führten die V. ein (Bern 1887, Zürich 1891). Über Verfassung und Gesetz hinaus dehnten Kantone und Gemeinden das Initiativrecht auf weitere Bereiche aus, z.B. auf Ein- oder Abberufung einer Behörde (Abwahlrecht) und auf Verwaltungsangelegenheiten.

Auf Bundesebene erwies sich der Widerstand zunächst als hartnäckiger als auf kant. Ebene. Zwar enthielt der 1872 abgelehnte Verfassungsvorschlag sogar die Gesetzesinitiative; die BV 1874 ging in diesem Punkt dann aber nicht über jene von 1848 hinaus. Die V. zur Teilrevision wurde jedoch immer wieder gefordert und sogar ohne rechtl. Grundlage angewendet wie 1878-80 in den Kampagnen zur Wiedereinführung der Todesstrafe und für das Banknotenmonopol. Den Durchbruch brachte eine Motion, die Josef Zemp und andere kath.-konservative Politiker 1884 eingereicht hatten. Sie führte 1891 zur Verabschiedung von Art. 121 der BV 1874, der die V. zur Teilrevision in Form einer allg. Anregung (nur Volksmehr nötig) oder eines ausgearbeiteten Entwurfs (Volks- und Ständemehr nötig) vorsah. Mehrere Anläufe zur Gesetzesinitiative auf Bundesebene scheiterten (Standesinitiativen 1904, Motionen 1918 und 1930, V. 1958, parlamentar. Initiative 1986) dagegen. Erst 2003 fand die allg. V. (Art. 139a BV 1999) Zustimmung, die in Form einer allg. Anregung die Annahme, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen verlangen kann. Sie wurde bereits 2009 wieder abgeschafft.

Eine V. erforderte 50'000 Unterschriften, was 1891 7,6%, 1976 - u.a. wegen der inzwischen erfolgten Einführung des Frauenstimmrechts - nur mehr 1,3% der Stimmberechtigten entsprach. Nach der Verdoppelung auf 100'000 Unterschriften waren 1977 ein Anteil von 2,6%, 2000 noch einer von 2,1% nötig. Die Verbreitung der briefl. Stimmabgabe in den 1990er Jahren erschwerte das Zustandekommen von V.n, weil mit der während Jahrzehnten üblichen Unterschriftensammlung vor den Stimmlokalen immer weniger Stimmberechtigte erreicht werden. Das Bundesgesetz über die polit. Rechte (BPR) von 1976 begrenzte die zuvor nicht geregelte Sammelfrist auf 18 Monate. Gemäss dem Bundesgesetz betreffend das Verfahren bei Volksbegehren von 1892 belief sich die Behandlungsfrist für das Parlament auf ein Jahr; sie wurde nach jahrzehntelanger Überschreitung zuerst 1950 auf zwei Jahre für allg. Anregungen sowie drei Jahre für ausgearbeitete Entwürfe und dann durch das BPR 1976 auf drei bzw. vier Jahre verlängert. Nach Revisionen 1996 und 1999 beträgt die Behandlungsfrist zwei bzw. zweieinhalb Jahre.

Eine V. durchläuft mehrere Phasen. Zuerst formuliert ein Komitee (Verband, Partei oder ad hoc gegr. Komitee) den Text. Diesen muss die Bundeskanzlei seit Inkrafttreten des BPR prüfen. Entsprechen Unterschriftenliste und Titel den gesetzl. Anforderungen, so werden die V. und die Namen der Urheber im "Bundesblatt" veröffentlicht und die Unterschriftensammlung kann beginnen. Nach deren Abschluss werden die von den Gemeinden kontrollierten Unterschriftenbogen der Bundeskanzlei übergeben, die formell das Zustandekommen feststellt. Es folgt die Behandlung durch Bundesrat und Parlament. Letzteres überprüft, ob die V. die verfassungsmässigen Erfordernisse, d.h. die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts (Art. 139 BV 1999) nicht verletzt. Ausnahmsweise erklärt es eine V. für ungültig, wie 1955 die pazifist. V. Samuel Chevalliers, 1977 die Teuerungs-V. der PdA, 1995 die Militärausgaben-V. der SPS und 1996 die Asylpolitik-V. der NA bzw. SD. In der Regel werden während der parlamentar. Phase mit den Initianten Kompromisse in Form eines direkten oder indirekten Gegenvorschlages ausgehandelt. Diese Praxis setzte sich allerdings erst nach dem 2. Weltkrieg durch. Befriedigt das Ergebnis die Initianten, können sie ihr Begehren zurückziehen. Erstmals taten sie dies 1908 (Gesetzgebung über die Ausnützung der Wasserkräfte); eine rechtl. Grundlage für diese Praxis besteht aber erst seit 1950. Das BPR von 1976 schrieb schliesslich vor, dass jeder Sammelbogen eine Klausel enthält, in der sich die Initianten einen eventuellen Rückzug vorbehalten. Falls ein Rückzug unterbleibt oder die ausgehandelte Alternative auf Verfassungsebene steht, folgt der Urnengang. Lange fehlte die Möglichkeit zur echten Eventualabstimmung zwischen Initiativbegehren und Gegenvorschlag; eine solche wurde erst 1987 eingeführt (doppeltes Ja). Zuvor war nur ein doppeltes Nein möglich, so dass Reformwillige nur eine der beiden Vorlagen unterstützen, Anhänger des Status quo aber beide ablehnen konnten. So sprachen sich 1974 nur zwei Fünftel der Stimmenden gegen eine sozialere Gestaltung der Krankenversicherung aus, obsiegten wegen der Aufsplitterung der Befürworter auf V. und Gegenvorschlag aber dennoch.

Bereits 14 Monate nach Inkrafttreten des neuen Verfassungsartikels wurde als erste V. die für ein Schächtverbot eingereicht. Getragen von tierschützerischen und antisemit. Motiven fand das Begehren im Aug. 1893, noch vor dem Zustandekommen des zweiten, Zustimmung. Trotz dieses aus institutioneller Sicht erfolgreichen Auftakts blieb die V. fast vierzig Jahre lang ein nur selten genutztes Instrument. Dies änderte sich erstmals in der Weltwirtschaftskrise. In den Kriegs- und Nachkriegsjahren ging die Anwendung zurück, stieg dann in den 1950er Jahren v.a. wegen der finanz-, sozial- und militärpolit. Auseinandersetzungen erneut stark, um im ersten Jahrzehnt der Zauberformel abermals abzunehmen. Seit den 1970er Jahren erreichte die V. infolge der zunehmenden Kritik an der Konkordanzdemokratie von links und rechts eine bisher nicht annähernd gekannte Verbreitung. Fast zwei Drittel aller Begehren wurden 1971-2010 eingereicht, knapp ein Fünftel allein 1991-2000.

Volksinitiativen 1891-2010
Zeitraumzustande gekommenangenommenabgelehntzurück-gezogen
1891-19005140
1901-19104121
1911-19208210
1921-193082111
1931-194021065
1941-195011168
1951-1960230912
1961-197016078
1971-19804002211
1981-19904532614
1991-2000572329
2001-20104263012
Total2801815681

Quellen:Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 1999, 588; Bundeskanzlei

Angenommene Initiativen 1891-2014
AbstimmungInhaltJA-Stimmen
1893Schächtverbot60,0%
1908Absinthverbot63,5%
1918Proporzwahl des Nationalrates66,4%
1920Spielbankenverbot55,2%
1921Staatsvertragsreferendum71,3%
1928Erhaltung der Kursäle51,9%
1949Rückkehr zur direkten Demokratie50,7%
1982Preisüberwachung56,1%
1987Schutz der Moore57,8%
1990Atomkraftwerkbau-Moratorium54,5%
1993Bundesfeiertag83,8%
1994Schutz der Alpen51,9%
2002Beitritt zur UNO54,6%
2004Lebenslange Verwahrung von Straftätern56,2%
2005Gentechanbau-Moratorium55,7%
2008Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern51,9%
2009Anti-Minarettinitiative57,5%
2010Ausschaffungsinitiative52,3%
2012Zweitwohnungsinitiative50,6%
2013Abzockerinitiative67,9%
2014Masseneinwanderungsinitiative50,3%

Quellen:HistStat; Bundeskanzlei

Die Stimmberechtigten haben bis anhin knapp 90% der ihnen vorgelegten Begehren abgelehnt. Drei der angenommenen V.n - die Proporzwahl des Nationalrats, das Staatsvertragsreferendum sowie die Rückkehr zur direkten Demokratie - waren für die Entwicklung des polit. Systems entscheidend. Auch abgelehnte oder zurückgezogene V.n zeitigten Wirkung, indem sie die Behörden zum Handeln in der Form direkter oder indirekter Gegenvorschläge veranlassten. Weil aber V.n oft aktuelle Probleme aufgreifen, stellt sich die Frage, ob entsprechende Reformen nicht ohnehin erfolgt wären. Nutzen und Schaden der V. wie des Referendums sind dauernd Themen der öffentl. Diskussion. Als positive Wirkungen gelten dabei das Wecken des Problembewusstseins in der Öffentlichkeit, das Öffnen des polit. Systems für Forderungen, die Behörden, Parteien und Verbände sonst herausgefiltert hätten, sowie der Zwang für diese Institutionen, ihre Prioritäten zu ändern. Ausserdem wird auf die höhere Legitimität von Staatshandlungen und das gesteigerte subjektive Wohlbefinden der Stimmberechtigten verwiesen. Kritiker dagegen befürchten eine Instrumentalisierung des Souveräns durch Demagogen und den übermässigen Einfluss kleiner, gut organisierter Gruppen. Ob die V. tatsächlich eine raschere Reaktion auf neue Problemlagen erlaubt oder ob sie die Behörden nicht durch ihre übermässige Anwendung von der Ausarbeitung langfristiger Reformen abhält, ist ebenfalls umstritten. In diesem Zusammenhang wird auch der starke polit. Druck angeführt, der auf den Verfechtern neuer Ideen lastet. Dieser zwingt sie, ihre Anliegen möglichst rasch in die Form einer V. zu giessen, d.h. auch, sie auf wenige Zeilen zu reduzieren, die breite Diskussion nach statt vor der endgültigen Formulierung zu führen und beträchtl. Mittel für Unterschriftensammlungen und Werbekampagnen zu verbrauchen.


Archive
– Bundeskanzlei, Datenbank V.n
Quellen
Vox: Analysen eidg. Urnengänge 1-, 1977-
Literatur
– J.-D. Delley, L'initiative populaire en suisse, 1978
– O. Sigg, Die eidg. V.n, 1892-1939, 1978
– H. Werder, Die Bedeutung der V. in der Nachkriegszeit, 1978
– E. Grisel, Initiative et référendum populaires, 1987 (32004)
– R. Epple-Gass, Friedensbewegung und direkte Demokratie in der Schweiz, 1988
– H.-U. Wili, «Jux populi? Vox Dei?», in ZSR, NF 110 I, 1991, 485-519
– S. Möckli, Direkte Demokratie, 1994
– G. Kirchgässner et al., Die direkte Demokratie, 1999
Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 1999 (42006)
– A. Trechsel, U. Serdült, Kaleidoskop Volksrechte, 1999
– G. Rohner, Die Wirksamkeit von V.n im Bund, 1848-2010, 2012

Autorin/Autor: Bernard Degen