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Asyl

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A. bezeichnet Schutz vor Verfolgung an einem bestimmten Ort. Beim sakralen A. und seiner weltl. Parallele, der Freistätte, wurde dieser Schutz in einem Gebäude (Kirche, Kloster, Gasthaus, Rathaus, Kanzlei, Spital, als Freihof bezeichnetes Haus usw.) oder auf einem Marktplatz gewährt, um den Geflüchteten vor gewaltsamer Selbstjustiz durch Private bzw. vor Blutrache und Fehde zu schützen und ihn der ordentl. Gerichtsbarkeit zu überstellen. Im MA waren kirchl. A. und A. in weltl. Freistätten, die durch Stadtrechte, Freiheitsbriefe und Urbare begr. wurden, weit verbreitet. Die ref. Orte der Eidgenossenschaft lehnten das Kirchenasyl immer ab, obwohl Huldrych Zwingli die Asylgewährung befürwortet hatte. Das Erstarken der Justiz führte v.a. ab dem 18. Jh. zur Eindämmung und Aufhebung der Asylorte. Die kath. Stände wollten in der Tagsatzung (z.B. 1770-74, 1785) zwar der Aufhebung des Kirchenasyls ohne Einverständnis Roms nicht zustimmen, suchten aber in der Praxis die Asylgewährung einzuengen. Die letzten kirchl. Asyle und weltl. Freistätten wurden z.Z. der Helvetik aufgehoben. Art. 8 der Mediationsverfassung 1803 verbot den Kt., Verbrechern eine Freistatt zu geben. In den 1980er Jahren gelangte die Idee des Kirchenasyls, das 1983 aus dem "Codex Iuris Canonici" gestrichen wurde, im Zusammenhang mit dem Widerstand gegen die Ausschaffung abgewiesener Asylbewerber erneut in die polit. Diskussion.

Das territoriale A. spielt zwischen Gebietskörperschaften und schützt Personen, die aus fremden Gebieten flüchten. Zwischen den Orten der Eidgenossenschaft wurden wiederholt Asylverbote vereinbart (Verbot der Aufnahme von Straftätern durch Private; Versprechen der Orte, Übeltätern die Aufnahme zu verweigern und sie auszuliefern), so z.B. im Bundesbrief 1291, im Pfaffenbrief 1370 sowie im Bund der sieben kath. Orte mit dem Bf. von Basel 1655. Solche Verbote trafen auch Opfer der Konflikte während der Reformation und des Bauernkriegs von 1653. Aufnahmeverbote und Auslieferungspflichten (allerdings nur gegen Kostenersatz) wurden auch mit benachbarten Mächten, v.a. Mailand, Savoyen und Frankreich, vereinbart. Trotzdem fanden immer wieder religiös oder polit. Verfolgte Aufnahme im Gebiet der heutigen Schweiz (z.B. drei am Todesurteil gegen Kg. Karl I. beteiligte engl. Richter 1662 in Bern). Vom Grundsatz der Auslieferung wurden punktuell auch Ausnahmen gemacht (z.B. Nichtauslieferung eigener Landsleute im Kapitulat von 1552 mit dem Herzogtum Mailand; Nichtauslieferung von Deserteuren in Abschieden der Tagsatzung 1682, 1694, 1734). In den ref. Orten fanden im 16. und 17. Jh. viele Protestantische Glaubensflüchtlinge grosszügig Aufnahme (Hugenotten nach der Bartholomäusnacht 1572 und der Aufhebung des Ediktes von Nantes 1685; Waldenser). Die Tagsatzung erklärte 1685, dass sich die Auslieferungspflicht gegenüber Frankreich nicht auf religiöse Flüchtlinge erstrecke. Im Gefolge der Franz. Revolution von 1789 fanden Tausende von Royalisten und verbannten Priestern Aufnahme. Frankreich protestierte heftig dagegen. Nach dem franz. Einfall 1798 ergriff das Direktorium der Helvet. Republik Massnahmen zur Entfernung dieser Personen. In der sog. Offensiv-Allianz vom 19.8.1798 verlor sie auch formell das Recht, A. zu gewähren.

Der Bundesvertrag von 1815 gab den Kt. die Asylkompetenz zurück. Die liberalen Stände gewährten im Gefolge der Unterdrückung der liberalen Bewegungen nach dem Wiener Kongress und nach den Revolutionen von 1830 Flüchtlingen v.a. aus Frankreich, dem Piemont, Deutschland und Polen A. Die Grossmächte reagierten mit Drohungen (nach 1820 und nach dem Savoyerzug 1834). Sie forderten eine Beschränkung der Asylgewährung und die Auslieferung agitator. Flüchtlinge. Die Tagsatzung reagierte im 1. und 2. Fremdenkonklusum von 1823 bzw. 1836 mit restriktiven Massnahmen (inkl. Ausweisungen). Ab 1833 -- in einer Revision des Auslieferungsvertrages mit Frankreich von 1828 -- konnte in versch. bilateralen Auslieferungsverträgen die Nichtauslieferung von Flüchtlingen, die wegen polit. Delikte geflohen waren, vereinbart werden.

Die Bundesverfassung (BV) von 1848 gab den Kt. das Recht, bei polit. Delikten die Auslieferung von Angeklagten an andere Kt. zu verweigern. Im Verhältnis zum Ausland behielten sie die Kompetenz, A. zu gewähren, während im Art. 57 (bzw. Art. 70 der BV von 1874) das Recht, "Fremde, welche die innere und äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft gefährden", auszuweisen, der Verantwortung des Bundesrates unterstellt wurde. Der Zustrom von ital. und dt. Flüchtlingen 1848-49 wurde mit humanitärer Hilfe, aber auch mit Internierung und Druck zur Ausreise beantwortet. Aufnahme fanden nach dem Freiheitskampf von 1864-65 poln. Flüchtlinge und 1871 im Zusammenhang mit dem Deutsch-Franz. Krieg die franz. Bourbakiarmee. Nach 1874 wies der Bundesrat, oft unter Druck von aussen, wiederholt Flüchtlinge wegen revolutionärer oder anarchist. Umtriebe aus. Im 1. Weltkrieg wurden viele Deserteure, Kriegsdienstverweigerer und entflohene Kriegsgefangene aufgenommen. Hist. bedeutsam war die Beherbergung russ. Revolutionäre (z.B. Wladimir Iljitsch Lenin, Leo Trotzki). Nach 1922 flohen zahlreiche ital. Antifaschisten in die Schweiz. 1925 machte der neue Art. 69ter BV die Asylpolitik zur Bundessache.

Zwischen 1933 und 1945 suchten tausende bedrohter Juden und anderer polit. Flüchtlinge Schutz in der Schweiz. In einem Kreisschreiben vom 13.8.1942 ordnete die Eidg. Polizeiabt. an, dass "Flüchtlinge nur aus Rassegründen, z.B. Juden, nicht als polit. Flüchtlinge gelten." Zwischen 1940 und Mai 1945 wurden mind. 24'000 oft vom Tod bedrohte Menschen an der Grenze zurückgewiesen bzw. abgeschoben. Unter dem Druck der öffentl. Meinung wurde die Aufnahmepraxis gegen Ende des 2. Weltkriegs etwas grosszügiger. Im Zusammenhang mit den grossen Fluchtbewegungen (Zusammenbruch Frankreichs 1940, Kapitulation Italiens 1943, Errichtung der zweiten Front in Frankreich 1944, Ende des Dritten Reichs 1945) fanden während des Kriegs rund 300'000 Ausländer wenigstens vorübergehend Schutz.

In den 1950er Jahren suchte man die restriktive Haltung während der Kriegszeit zu bewältigen (Ludwig-Bericht, 1957). Die Schweiz ratifizierte 1955 die Flüchtlingskonvention von 1951 und gab den während Jahrhunderten befolgten Grundsatz auf, dass die Asylgewährung temporär sei. Ab Mitte der 1950er Jahre kam es zu mehreren Aufnahmeaktionen (1956 Ungarn, 1963 Tibeter, 1968-69 Tschechoslowaken, 1972 Inder aus Uganda, 1979-82 Flüchtlinge aus Südostasien, 1982 Polen). Daneben erhielten in den 1960er und 70er Jahren jährl. bis zu 1'000 Personen (v.a. aus Osteuropa und Lateinamerika) individuell A. 1979 trat das Asylgesetz an die Stelle der bisherigen rudimentären gesetzl. Regelung in Art. 49 des "Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer" (ANAG). Ab Mitte der 1980er Jahre stieg die Zahl der jährl. Asylgesuche stark an (1987 mehr als 10'000, 1991 mehr als 40'000 Gesuche, seither Rückgang auf unter 20'000 Gesuche). Gleichzeitig fiel die Anerkennungsquote von über 80% in den 1970er Jahren auf 5-15% Mitte der 1990er Jahre. Gründe waren die Verschärfung der Praxis und die starke Zunahme nicht asylberechtigter Flüchtlinge aus Kriegs- und Spannungsgebieten (Gewaltflüchtlinge). Zahlreiche der abgewiesenen Asylsuchenden konnten jeweils wegen Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit der Rückkehr oder aus humanitären Gründen legal in der Schweiz bleiben. Die starke Zunahme von Asylgesuchen provozierte Gesetzesänderungen (1983, 1986, 1990), die v.a. auf eine Straffung des Asylverfahrens zielten. 1990 wurde die Asylrekurskomm. und damit erstmals die Möglichkeit zu einer Überprüfung der Asylentscheide durch eine unabh. richterl. Behörde geschaffen. 1994 stimmte der Souverän Zwangsmassnahmen zur Ausschaffung abgewiesener Asylbewerber zu. Der krieger. Konflikt im früheren Jugoslawien bewog den Bundesrat, ab 1991 gefährdeten Personen kollektiv vorläufige Aufnahme zu gewähren. 1996 erhielt eine Unabh. Expertenkomm. den Auftrag, die Gesch. der Schweiz vor, während und unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg aufzuarbeiten; 1999 legte die Komm. einen Bericht zur Flüchtlingspolitik vor. 1999 trat ein totalrevidiertes Asylgesetz in Kraft, das u.a. für Gewaltflüchtlinge den Status der vorübergehenden Schutzgewährung vorsieht.


Literatur
– R.-G. Bindschedler, Kirchl. Asylrecht (Immunitas ecclesiarum localis) und Freistätten in der Schweiz, 1906
– R. Bauer Dinsbergs, The Right of Asylum in Switzerland during the 19th Century, 1949
– C. Ludwig, Die Flüchtlingspolitik der Schweiz seit 1933 bis zur Gegenwart, 1957, (Nachdr. 1966)
– A.A. Häsler, Das Boot ist voll, 1967
– Bonjour, Neutralität
– J. Frei, Die schweiz. Flüchtlingspolitik nach den Revolutionen von 1848 und 1849, 1977
– W. Haug, «Asylpolitik im hist. Rückblick», in Asylpolitik gegen Flüchtlinge, hg. von H. Däpp, R. Karlen, 1984, 127-176
– G.-A. Chevallaz, «La tradition d'asile et d'accueil», in Le temps des réfugiés, hg. von U. Gfeller, 1987, 41-75
– M. Vuilleumier, Flüchtlinge und Immigranten in der Schweiz, 1989 (franz. 1987)
– W. Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, 1990
Zuflucht Schweiz, hg. von C. Goehrke, W.G. Zimmermann, 1994
– J. Theler, A. in der Schweiz, 1995
SQ 25, 1999
Veröff. UEK 17

Autorin/Autor: Walter Kälin