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Politische Rechte

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Die P. beinhalten die Mitwirkung der Stimmberechtigten an der staatl. Politischen Willensbildung; sie sind Ausdruck der Selbstregierung des Volkes. Das kraft Stimm- und Wahlrecht regierende Staatsvolk ist dabei nicht identisch mit den Rechtsunterworfenen, sondern beschränkt sich primär auf die volljährigen Staatsangehörigen meist mit Wohnsitz im Inland. Vereinzelt ist auch das Ausländerstimmrecht bekannt. In der polit. Ideengeschichte wurden die P. letztlich aus den Prinzipien der individuellen Freiheit und Gleichheit begründet. Freiheit bedeutet nicht nur private Autonomie, sondern auch polit. Selbstbestimmung. In staatsrechtl. Hinsicht stellen die P. nicht nur Individualrechte, sondern auch die Ausübung einer staatl. Organfunktion dar. Deshalb lassen sich Stimm- und Wahlpflichten begründen, wie sie vereinzelt in einigen Staaten stipuliert und sogar durchgesetzt (Stimmzwang) werden.

Zu den einzelnen P.n gehören auf Bundesebene das aktive Wahlrecht bei Nationalratswahlen, das passive Wahlrecht bezüglich Nationalrat, Bundesrat und Bundesgericht (Wahlen), das Recht, an Abstimmungen aufgrund fakultativer oder obligator. Referenden teilzunehmen sowie das Recht, Volksinitiativen, Referendumsbegehren und Wahlvorschläge bei Nationalratswahlen zu unterzeichnen und einzureichen. Die versch. Arten von Referenden und das Initiativrecht machen den Kern der direkten Demokratie aus (Volksrechte). Weitere zusätzliche P. in Kantonen und Gem. sind etwa die Volkswahl der Exekutive, der Ständeräte sowie bestimmter Richter und Beamter, das Finanzreferendum, die Gesetzesinitiative, das Abwahlrecht (für einige Kantonsregierungen und -parlamente), die Volksmotion (Kt. Solothurn), die Volksdiskussion (Kt. Appenzell Ausserrhoden) und das konstruktive Referendum (Kt. Bern).

1 - Politische Rechte in der alten Eidgenossenschaft (bis 1798)

Die Vorstellungen über die alte Eidgenossenschaft als eine Gemeinschaft von Urdemokratien treffen nicht zu. Als "Volksherrschaften" können jedoch die Landsgemeindeorte, Graubünden und die Walliser Zenden betrachtet werden. Hier verfügte im SpätMA und in der frühen Neuzeit die Mehrheit der erwachsenen Männer über P. Diese an den Besitz des Landrechts gebundenen P. waren aber nicht naturrechtlich begründet; sie stellten ein vererbbares Privileg dar, von dem die Hintersassen und die Bewohner der Untertanengebiete ausgeschlossen blieben.

Ab dem 15. Jh. galten in den Städteorten der städtische Gr. Rat als oberste staatl. Gewalt, wobei in allen Orten die Exekutivinstitution, der Kl. Rat, dazu tendierte, seinen Einfluss auszudehnen. Obwohl sich die Räte ganz oder zum Teil durch Kooptation selbst ergänzten, verfügte jeder Stadtbewohner über eine gewisse Chance, wenigstens in den Gr. Rat zu gelangen. Aufgrund der demograf. und wirtschaftl. Stagnation, polit. Instabilität sowie der mit diesen Faktoren verbundenen Offenheit des Bürgerrechts blieben die Räte bis ins 16. Jh. hinein für breite Kreise zugänglich, so dass diese Ratsverfassungen als relativ "demokratisch" gelten können. In einigen Stadtkantonen wurde die untertänige Landbevölkerung im 15. und 16. Jh. durch Ämteranfragen an der polit. Willensbildung beteiligt, wobei es sich nicht um ein eigentliches polit. Recht, sondern um eine von der Obrigkeit gewährte Gunst handelte.

Vom 16. Jh. an wurden die Bürgerrechte restriktiver erteilt. Im Zuge der Bevölkerungszunahme schlossen sich die alteingesessenen Dorfgenossen und Städter zunehmend gegen Neuzuzüger ab. Diesen sowie deren Nachkommen (sog. Hintersassen) wurde das Bürgerrecht und damit das Stimmrecht vorenthalten. Zudem fand ab dem 16. Jh. in der gesamten Eidgenossenschaft, v.a. aber in den Stadtkantonen, eine Aristokratisierung der Herrschaft statt, welche die polit. Freiheiten mehr und mehr zum Verschwinden brachte.

Autorin/Autor: Andreas Kley

2 - Politische Rechte in Helvetik, Mediation, Restauration (1798-1830)

Die Helvet. Verfassung von 1798 brach mit den überkommenen Verhältnissen, indem sie in der ganzen Eidgenossenschaft das allg. und gleiche, wenn auch noch indirekte Wahlrecht einführte (Wahlsysteme). Voraussetzungen waren das zurückgelegte 20. Altersjahr, der Wohnsitz in derselben Gem. seit fünf Jahren sowie das Schweizer Bürgerrecht, das Fremde nach 20-jährigem Aufenthalt erwerben konnten. Der Zensus, die Abhängigkeit des Wahlrechts von einem Mindestvermögen oder von Steuerleistungen, wurde abgeschafft. Ausgeschlossen von den P.n waren Frauen und Geistliche.

Die Mediationsakte von 1803 sah zwar in Art. 3 des 20. Kapitels vor, dass es in der Schweiz weder Untertanenlande noch Vorrechte der Orte, der Geburt, der Personen oder Fam. gebe, überliess die Regelung der P. dann aber den Kantonen, welche viele der traditionellen Stimmrechtsbeschränkungen wieder einführten. Ausser in den Landsgemeindekantonen stand das aktive Wahlrecht einzig den Grundeigentümern zu, die Stadtkantone verlangten überdies selbstständige Berufsausübung und Zugehörigkeit zur Miliz. Die Restaurationszeit brachte weitere Einschränkungen, obwohl der Bundesvertrag von 1815 in Paragraph 7 vermerkt, dass der Genuss der P. nie das Privileg einer Klasse der Kantonsbürger sein könne. Die P. waren Kantonsbürgern reserviert, und in manchen Kantonen wurden die Stimmberechtigten der Hauptstadt in der Zuteilung der Parlamentssitze bevorzugt. Der Zensus war selbst in einem Teil der Landsgemeindekantone verbreitet.

Autorin/Autor: Andreas Kley

3 - Ausweitung der politischen Rechte ab 1830

Die regenerierten Kantone strichen ab 1830 nach und nach den Zensus aus ihren Verfassungen. Kantonsfremden Schweizern wurden die P. grundsätzlich gewährt, der Wehrdienst war meist keine Voraussetzung mehr. Hingegen blieben andere polit. Ungleichheiten wie der Ausschluss unselbstständig Erwerbender und die Bevorzugung der Städte oft bestehen.

Im 1848 gegr. Bundesstaat wurde - gemäss Art. 63 der Bundesverfassung - in eidg. Angelegenheiten jeder Schweizer Bürger stimmberechtigt, der das 20. Altersjahr zurückgelegt hatte und nach der Gesetzgebung seines Wohnsitzkantons nicht vom Aktivbürgerrecht ausgeschlossen war. Der Vorbehalt der Gesetzgebung des Wohnsitzkantons verzögerte die Durchsetzung des allg. Stimmrechts auf Bundesebene erheblich. Die Kantone schlossen aus Gründen wie Armengenössigkeit und Nichtbezahlung von Steuern viele Bürger weiterhin von den P.n aus. Den kantonsfremden, niedergelassenen Schweizer Bürgern wurden in Art. 42 der BV unter Vorbehalt einer kantonalgesetzl. Karenzfrist von höchstens zwei Jahren auch die P. in kant. Angelegenheiten garantiert, eine Frist, welche die BV von 1874 auf drei Monate verkürzte. Auf kommunaler Ebene bestanden indes für Neuzuzüger vorerst noch versch. Stimmrechtshindernisse.

Die polit. Vorrechte des Ortes, des Vermögens oder des Standes verschwanden in Anwendung von Art. 4 der BV (Rechtsgleichheit) anlässlich von Beschwerden, die der Bundesrat bzw. die Bundesversammlung zu beurteilen hatte, aus dem kant. Recht. Ebenso schränkte die Bundesversammlung in ihrer Gewährleistungspraxis zu den Kantonsverfassungen allmählich die Ungleichheiten bei den P.n ein.

Autorin/Autor: Andreas Kley

4 - Demokratische Bewegung (ab 1863) und weitere Entwicklungsstationen

In der Zeit nach 1848 nahmen in den Kantonsparlamenten, namentlich im Kt. Zürich, häufig reiche und mächtige Industrielle eine Vorrangstellung ein. Diese polit. Hegemonie des Wirtschaftsbürgertums erweckte den Argwohn der arbeitenden Klassen. Um sich an der polit. Macht zu beteiligen, erhoben breite Bevölkerungskreise die Forderung nach direktdemokrat. Mitwirkungsinstrumenten anstelle der repräsentativen Ordnung. Nachdem die Demokratische Bewegung erstmals 1863 mit der Verfassungsrevision im Kt. Basel-Landschaft, später mit Revisionen in den Kt. Zürich, Solothurn, Thurgau und Bern Erfolg hatte, strebte sie im Bund nach direkter Demokratie. Zunächst enthielt die Bundesverfassung von 1874 das Gesetzesreferendum als direktdemokrat. Recht. 1891 nahmen Volk und Stände die Möglichkeit der Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung an. Über 250 sind seither eingereicht worden. Eine dieser Verfassungsinitiativen führte 1918 zur Annahme der Verhältniswahl (Proporz) bei Nationalratswahlen und 1921 eine weitere zur Einführung des Staatsvertragsreferendums. 1949 wurde ebenfalls aufgrund einer Initiative das Dringlichkeitsrecht (Dringlichkeitsklausel), das die Bundesversammlung häufig angewandt hatte, stark eingeschränkt. Ebenso wurde das extrakonstitutionelle Notrecht gegen den Willen des Bundesrates ausser Kraft gesetzt. 1991 senkte der Verfassungsgesetzgeber das Stimm- und Wahlrechtsalter von 20 auf 18 Jahre. Andere Initiativen auf Ausweitung der P. scheiterten hingegen, so die Volkswahl des Bundesrates (1900, 1942) oder die Einführung spezieller Verwaltungsreferenden (Rüstungsreferendum 1987).

Das Frauenstimmrecht und damit das allg. Erwachsenenstimmrecht wurde spät eingeführt. Die Schweiz folgte mit diesem Vorhaben erst, nachdem die europ. Länder diesen Schritt längst getan hatten. Im Bund lehnten die Schweizer Männer 1959 eine entsprechende Verfassungsänderung ab und hiessen das Anliegen erst 1971 gut.

In den 1990er Jahren stand die Erneuerung der P. im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung zur Diskussion. Um die Annahme der 1999 gutgeheissenen Verfassung nicht zu gefährden, wurde die Volksrechtereform separat angegangen. 2003 stimmten Volk und Stände einer bescheidenen Änderung zu, deren Herzstück die Einführung der Allg. Volksinitiative war. Bei dieser bringen die Initianten ein Anliegen in Form einer allg. Anregung vor, das Parlament aber bestimmt die konkrete Formulierung und entscheidet, auf welcher Rechtsetzungsstufe (Verfassung oder Gesetz) es behandelt wird. Im selben Reformpaket wurde das fakultative Staatsvertragsreferendum ausgeweitet. Infolge Undurchführbarkeit akzeptierten Volk und Stände aber bereits 2009 die Abschaffung der Allg. Volksinitiative.

Autorin/Autor: Andreas Kley

Quellen und Literatur

Literatur
– H. Ryffel, Die schweiz. Landsgem. nach geltendem Rechte, 1903
– A. Auer, Les droits politiques dans les cantons suisses, 1978
– E. Gruner et al. Die Wahlen in den schweiz. Nationalrat 1848-1919, 4 Bde., 1978
– Peyer, Verfassung
– A. Schwingruber, Das Stimmrecht in der Schweiz, 1978
– P. Herold, «Zur Gesch. des Finanzreferendums im Bunde», in Schweiz. Zentralbl. für Staats- und Gemeindeverwaltung 82, 1981, 64-85
– Y. Hangartner, «1798-2000 und ?: Der lange Weg zum allg. Stimmrecht», in Fs. für C. Soliva zum 65. Geburtstag, hg. von C. Schott, E. Petrig Schuler, 1994, 127-145

Autorin/Autor: Andreas Kley