07/12/2011 | Rückmeldung | PDF | drucken

Departemente

D. sind unmittelbar der Regierung unterstehende, nach Sachgebieten gegliederte Einheiten von Verwaltung auf Stufe Bund (Bundesverwaltung), Kanton (dort z.T. Direktionen genannt) und Gemeinde. In der Westschweiz heissen sie auf kommunaler Ebene auch dicastères, im Tessin dicasteri. Ihnen obliegen vorbereitende und vollziehende Aufgaben sowie die Beaufsichtigung untergeordneter Amtsstellen. Kantone haben zwischen fünf und zehn D. Die Bundesverwaltung gliederte sich 2004 in das Eidg. Dep. für auswärtige Angelegenheiten (EDA), das Eidg. Dep. des Innern (EDI), das Eidg. Justiz- und Polizeidep. (EJPD), das Eidg. Dep. für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), das Eidg. Finanzdep. (EFD), das Eidg. Volkswirtschaftsdep. (EVD) und das Eidg. Dep. für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK).

1 - Vom Kollegialsystem zum Departementalsystem

Bis in die 1. Hälfte des 19. Jh. beherrschte das aus dem Ancien Régime stammende Kollegialsystem, das nicht mit dem sog. Kollegialitätsprinzip - einer Verhaltensregel von Mitgliedern einer Kollegialbehörde - zu verwechseln ist, Regierung und Verwaltung. Die kant. Regierungen bestanden aus zahlreichen Mitgliedern. Während heute Verwaltungsressorts von einem gewählten Exekutivmitglied geleitet werden, standen in der Restauration besondere Kollegien, sog. Kommissionen oder Kammern, an deren Spitze. In diesen sassen neben Grossräten oder sonstigen Sachverständigen meist Kleinräte oder - als Vorsitzender - ein Standeshaupt. Dieses Kollegialsystem war zwar schwerfällig, bot aber auch Vorteile: Sachkundige und weitere Kreise wurden in die leitenden Funktionen der gesamten Staatstätigkeit einbezogen. In einer so dezentralisierten Verwaltung waren Übergriffe einzelner Machthaber kaum möglich.

In der Regeneration wurde die Regierung gemäss den Prinzipien der Gewaltenteilung auf den Vollzug beschränkt und zu einer verantwortl. Behörde umgestaltet. Die einheitl. Leitung des Staats durch die Mehrheitspartei wurde möglich. Das liberal-radikale Regierungssystem wurde mit der Leitung der Verwaltungsabteilung verbunden; jedes Regierungsmitglied sollte eine Direktion oder eines oder mehrere D. leiten. Das zuerst 1831 in St. Gallen eingeführte Departementalsystem, manchmal auch Portefeuillesystem genannt, stammt aus der Franz. Revolution. Es bot den Vorteil einer einheitl., einfachen und raschen Leitung der Verwaltung. Auch wenn dem Departementalprinzip entsprechend jedes Regierungsmitglied für einen Verwaltungszweig zuständig war, funktionierte die Regierung in der Praxis weiterhin als Kollegialbehörde mit kollektiver Verantwortung. Auf diese Weise wurde das Departementalsystem mit dem Kollegialsystem verknüpft.

Autorin/Autor: Heinrich Ueberwasser

2 - Entwicklung auf Bundesebene

In der Helvetik führte das Direktorium keine D., sondern wies Ministerien auf. Doch diesem Kollegialsystem, das aus besoldeten Berufsmagistraten bestand, fehlte trotz Exekutivgewalt der Kontakt zur Exekutive weitgehend. Die Bundesakte von 1832 (Rossi-Plan) sah in der Tradition des Direktorialsystems neben einem Landammann der Schweiz, dem eine Vorrangstellung im Bundesrat zugedacht war, vier D. vor: des Äusseren, des Inneren, des Kriegs und der Finanzen. Die beiden Letzteren sollten von eidg. Kommissionen verwaltet werden. Im Vergleich zum Landammann der Vermittlungsakte war die eidg. Exekutive entsprechend den föderalist. Tendenzen schwächer und weniger leistungsfähig. Das departementale Organisationsprinzip sah vor, dass die Bundesratsmitglieder als Departementsvorsteher gewählt wurden - wie noch heute in Appenzell Innerrhoden -, ohne dass sie die D. unter sich aufteilen konnten.

Die Gründer des Bundesstaats strebten 1848 die Verbindung zwischen Kollegial- und Departementalsystem an. Man folgte in der Ausgestaltung der Exekutive nicht dem amerikan. Modell, sondern übernahm das in einigen radikalen Kantonen bereits bewährte Regierungssystem. Dadurch erhielt der Bundesrat ebenfalls einen Doppelcharakter. Die Bundesverfassung (BV) schrieb sowohl die Einteilung in D. als auch das neue Kollegium des Bundesrats fest, das als oberste leitende und vollziehende Gewalt unmittelbar mit der Verwaltung verknüpft wurde. Anfänglich stand dieses Kollegialsystem im Vordergrund. Die D. wurden wie noch heute von einer einzelnen Person, einem Mitglied des Bundesrats, geleitet. Die einzelnen Sachgeschäfte waren einfach und überschaubar, was die Zusammenarbeit des Bundesrats erleichterte. Mit der quantitativ und qualitativ wachsenden Aufgabenlast des Bundes nahmen auch die Grösse der D. und die Zahl der Bundesämter zu. Zunächst existierte weder eine entsprechende Gesetzgebung noch eine Dienstorganisation. Viele Aufgaben wären ebenso gut durch die D. zu lösen gewesen. Das hätte für eine Übergangsbestimmung in der Verfassung gesprochen, die dem Bundesrat die Entscheidungsbefugnis nur für eine begrenzte Zeit übergeben hätte.

Mit der Totalrevision der BV von 1874 wurden die Aufgabenbereiche des Bundes stark ausgeweitet. In der Folge drängte sich eine Gliederung der Sachgeschäfte in Spezialbereiche auf. Obwohl das Bundesratskollegium weiterhin die Entscheidungskompetenz behielt, wuchs das polit. Gewicht der D. Angesichts der sich erweiternden Bundesverwaltung musste der Bundesrat verstärkt darauf achten, dass er die wesentl. Geschäfte nicht aus den Augen verlor.

Bezeichnungen der Eidgenössischen Departemente seit 1848
JahrEDAEDIEJPDVBSEFDEVDUVEK
1848-49Politisches DepartementDepartement des InnernJustiz- und PolizeidepartementMilitärdepartementFinanzdepartementHandels- und ZolldepartementPost- und Baudepartement
1860      Postdepartement
1873    Finanz- und ZolldepartementEisenbahn und HandelsdepartementPost- und Telegrafendepartement
1879     Handels- und LandwirtschaftsdepartementPost- und Eisenbahndepartement
1888Departement des Äussern    Industrie- und Landwirtschaftsdepartement 
1896Politisches Departement    Handels-, Industrie- und Landwirtschaftsdepartement 
1915     Volkswirtschaftsdepartement 
1963      Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
1979Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA)Eidgenössisches Departement des Innern (EDI)Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement (EJPD)Eidgenössisches Militärdepartement (EMD)Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD)Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (EVD)Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED)
1998   Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerung und Sport (VBS)  Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)

Quellen:Altermatt, Bundesräte; Bundesverwaltung

Autorin/Autor: Heinrich Ueberwasser

3 - Entwicklung auf Kantons- und Gemeindeebene

Auch in den Kantonen machte das Departementalsystem Fortschritte. Ab 1830 hatten die Gr. Räte das Übergewicht über die Kl. Räte gewonnen, die an Bedeutung einbüssten. Das Vordringen des Departementalsystems ging Hand in Hand mit der Verringerung der Mitgliederzahl der kant. Regierungen. Waren bisher an der Spitze der einzelnen Verwaltungen fast überall Kommissionen gestanden, so wurden diese nun in vielen Fällen durch einen einzelnen Ressortchef ersetzt. Während das Kollegialsystem an Gewicht verlor, erhielten die D. straffere Leitungen. Die Kollegien fungierten zunehmend als Mittler zwischen den erstarkten gesetzgeberischen und ausführenden Gewalten.

Auf Gemeindeebene wurde das Departementalsystem später eingeführt; den Anfang machten die grossen Gemeinden. Bis heute ist das Kollegialsystem vorhanden, d.h. ein Teil der kommunalen Aufgaben wird durch Kommissionen - z.B. Schulkommissionen - übernommen. Aber auch auf Gemeindeebene zeigen die D. eine Tendenz zur Professionalisierung an.

Autorin/Autor: Heinrich Ueberwasser

4 - Neue Tendenzen

Gegenwärtig sind die Verwaltungen auf allen Ebenen im Umbruch. Motor ist primär der Spardruck. Es ist aber noch nicht absehbar, ob die Privatisierung von staatl. Aktivitäten oder die Umgestaltung im Sinne der sog. wirkungsorientierten Verwaltungsführung bzw. des New Public Management (NPM) innerhalb der Verwaltung auch das Departementalsystem verändern werden. NPM würde die D. zu Lasten der Detailregelungskompetenz der Parlamente stärken und eventuell zu einer Trennung von strateg. und operativen Funktionen zwischen Exekutive und D.n führen. Nicht zu unterschätzen sind die Auswirkungen der sog. medienplebiszitären Demokratie. Bundes- und regierungsrätl. Vorlagen an die Parlamente und das Volk werden in der Öffentlichkeit zunehmend mit den Namen der Vorsteher und Vorsteherinnen derjenigen D. in Verbindung gebracht, welche die Vorlagen im Auftrag des Regierungskollegiums erarbeiten. Dies hat eine starke Personalisierung der Politik zur Folge. Die seit 1990 laufende Staatsleitungsreform, deren Kernstück die Regierungsreform ist, soll die polit. Führung des Bundes stärken; insbesondere soll der Führungsanspruch der Regierung gegenüber der Verwaltung sichergestellt werden.

Autorin/Autor: Heinrich Ueberwasser

Quellen und Literatur

Literatur
– E. His, Gesch. des neueren Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
– D. Schefold, Volkssouveränität und repräsentative Demokratie in der schweiz. Regeneration, 1966
– K. Eichenberger, Der Staat der Gegenwart, 1980
– Altermatt, Bundesräte
– J.-F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, 2 Bde., 1991-95 (franz. 1967)
– A. Kölz, Neue Schweiz. Verfassungsgesch., 1992