• <b>Beamte</b><br>«Beamte: Wenn das Gesetz angenommen wird, reichen die Steuern nicht für ein ausgeglichenes Staatsbudget, Ihr Gehalt und Ihre Pension werden gesenkt – stimmen Sie Nein!». Plakat von Edouard Elzingre für die Volksabstimmung vom 3. Dezember 1922 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). Die Volksinitiative der sozialdemokratischen Partei für eine «einmalige Vermögensabgabe» war Gegenstand intensiver Kampagnen. Bei Vermögen von mehr als 80'000 Franken sah sie eine einmalige Besteuerung vor. Bauern, Arbeitgeber und bürgerliche Parteien bekämpften die Initiative erfolgreich.

Beamte

B. sind Angehörige einer öffentl. Verwaltung, die für eine gewisse Amtsdauer angestellt sind. Die Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses für die nächste Amtsperiode erfolgt häufig in stiller Wahl. B. stehen in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis zu ihrer Anstellungsbehörde. Wegen der langen Anstellungsdauer galten früher Beamtenstellen im Vergleich zu solchen in der Privatwirtschaft als sicher.

Gegen Ende des 20. Jh. setzte sich nach und nach in den meisten Kantonen die Tendenz durch, B. nicht mehr für die Amtsdauer, sondern unbefristet (mit entsprechenden Kündigungsfristen) anzustellen, und die Beschäftigungsverhältnisse von Angestellten der öffentl. Hand denjenigen in der Privatwirtschaft anzugleichen. Bis 2000 änderten die meisten Kantone sowie viele Gem., darunter auch die grossen Städte, ihre Personalgesetze oder -verordnungen und vollzogen den Wechsel vom Beamtentum zu einer Verwaltung mit Angestellten. Der Bund folgte dieser Entwicklung mit dem neuen Bundespersonalgesetz, das 2002 in Kraft trat (für das SBB-Personal bereits 2001).

1 - Begriff und Statistik

Das im Ausland und v.a. in den meisten Ländern Europas verbreitete "System des dauernden berufsmässigen Dienstverhältnisses", d.h. des B.n auf Lebenszeit, kannten in der Schweiz nur die Kt. Genf und Waadt. Die Bundesverwaltung sowie die meisten Kantone und Gem. praktizieren oder praktizierten mindestens in formaljurist. Hinsicht das "Ämtersystem", bei welchem der B. für eine bestimmte Funktion und auf eine bestimmte Dauer ernannt wird. Dieses System wurzelt in einer ausgeprägt republikan. und später direktdemokrat. Tradition, welche dem im Hofstaat des Monarchen wurzelnden Berufsbeamtentum abhold ist.

Es ist zwischen B.n im formellen und im materiellen Sinn zu unterscheiden. Auf Bundesebene war B.r im formellen Sinn, wer als solcher von der zuständigen Behörde für eine im Ämterverzeichnis aufgeführte Funktion ernannt worden war. Die meisten übrigen Bundesbediensteten galten als Angestellte. 1992 waren beim Bund (inkl. Regiebetriebe) von rund 145'000 Bediensteten 73% B. im formellen Sinn. Personen, die für eine Bundesbehörde tätig waren, ihr hierarchisch unterstanden und dafür ein Salär bezogen, galten als B. im materiellen Sinne. Dazu gehörten nicht nur die "Angestellten", sondern auch Personen mit Sonderstatus, wie ETH-Professoren, hochrangige Militärs und persönl. Mitarbeiter von Bundesräten. Ähnl. Unterscheidungen galten und gelten teilweise noch auf kant. und kommunaler Ebene.

Bundesbeamte 1938-1997a
 Gesamte BundesverwaltungAllgemeine Bundesverwaltungb 
JahrBeschäftigte (total)davon beamtetBeschäftigte (total)davon beamtetFrauenanteil
193843'11467.6%6'45060,2 % 
194849'69453,6%8'96239,8% 
195361'57666,2%11'07252,9% 
195867'34166,4%14'28063,8% 
196372'32564,2%15'79462,6% 
196887'19673,0%22'10578,5% 
197391'44371,1%24'84777,1% 
197896'30577,4%24'89577,0% 
198398'36974,4%26'09077,8% 
1988100'93274,5%26'57678,8% 
1993  27'05378,2%14,8%
1997  24'07868,5%14,4%

a ab 1953 ohne Lehrlinge

b ohne Regiebetriebe

Quellen:Eidg. Personalamt

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

2 - Entwicklung des Beamtenrechts

Der erste beamtenrechtl. Erlass des 1848 gegr. Bundesstaats war das Gesetz vom 9.12.1850 über die Verantwortlichkeit der eidg. Behörden und B.n. Für von Behörden verursachten Schaden sah es eine primäre Haftung des fehlbaren B.n vor; erst das Gesetz vom 14.3.1958 führte die primäre Staatshaftung ein. 1853 wurden erstmals die "bleibenden eidg. Beamtungen" in einem Gesetz festgehalten. Darauf bzw. auf nachfolgenden Bundesratsbeschlüssen bis 1972 beruhte das "Ämterverzeichnis", das jeweils vom Bundesrat erlassen und vom Parlament genehmigt wird. Die Zahl der mit B.n im formellen Sinn zu besetzenden Ämter, d.h. Funktionsbezeichnungen, hat in hundert Jahren auf 581 zugenommen, um ab 1972 drastisch reduziert zu werden, zuletzt auf 325 Einheiten. Das Ämterverzeichnis, das nur noch in beschränktem Umfang konkrete Verwaltungsfunktionen aufzählte, wurde infolge dieser Entwicklung zunehmend obsolet und schliesslich durch das neue, ab 2002 gültige Bundespersonalgesetz aufgehoben.

B. im formellen Sinn werden auf eine feste Amtsdauer ernannt; nach deren Ablauf gibt es im Prinzip keinen Anspruch auf Wiederwahl. Beim Bund betrug die Amtsdauer bis 1959 drei, danach vier Jahre. In der konkreten Handhabung hat sich das schweiz. Ämtersystem mit der Zeit dem ausländ. Karrieresystem angeglichen, da nach Ablauf der vierjährigen Amtsdauer praktisch automatisch die "Wiederwahl" erfolgte. Erst 1992 wurden im Zusammenhang mit dem Stellenabbau im Militärdepartement (heute VBS) eine grössere Anzahl B.r nur provisorisch wieder gewählt. Der Vorschlag, die Amtsdauer bei den Chefbeamten durch in der Privatwirtschaft übliche Kündigungsmechanismen zu ersetzen, scheiterte noch 1995 im Parlament. Erst mit dem neuen Bundespersonalgesetz wurden die B.n zu Angestellten. Die Basis der Anstellung bildet nicht mehr eine - quasi hoheitsrechtliche - Verfügung des Staates, sondern ein normalerweise nicht befristeter Arbeitsvertrag, der unter gewissen Bedingungen auch vom Bund gekündigt werden kann.

Es dauerte fast 80 Jahre, bis für das Bundespersonal eine einheitliche und kohärente Regelung des Dienstverhältnisses aufgestellt werden konnte. Bis zum Ende des 19. Jh. waren die dienstrechtl. Vorschriften und v.a. die Besoldungen je nach Departement und Tätigkeitsfeld verschieden. Das erste allg. Besoldungsgesetz von 1897 konnte nur in den zivilen Departementen eine Vereinheitlichung erzielen; das Militärdepartement wurde diesem Gesetz erst 1909 unterstellt. Nach dem 1. Weltkrieg wuchs die Kritik an der Lückenhaftigkeit und Unübersichtlichkeit des Bundesdienstrechts. Nach langer Vorbereitung legte der Bundesrat dem Parlament 1924 den Entwurf für ein Beamtengesetz vor, das 1927 angenommen wurde und u.a. die Loyalitätspflicht, die Einschränkung polit. Aktivitäten und das Streikverbot enthielt. Das 2002 in Kraft getretene Bundespersonalgesetz führte den Gesamtarbeitsvertrag im öffentl. Dienst ein. Insgesamt zeichnet sich im Vergleich zu den 1920er Jahren eine gegenläufige Entwicklung ab: Nicht Vereinheitlichung, sondern Diversifizierung der Arbeitsverhältnisse wird angestrebt.

Auf kant. Ebene verlief die Entwicklung ähnlich wie beim Bund. Anfang des 21. Jh. wurde der Beamtenstatus in den meisten Kantonen abgeschafft oder revidiert. Im Prinzip sind neben Bund und Kantonen auch die rund 3'000 Gemeinden befugt, für ihr Personal eigene dienstrechtl. Normen aufzustellen. Damit weist der Öffentliche Sektor in der Schweiz eine extreme Zersplitterung des Dienstrechts auf. Eine grössere Einheitlichkeit, wie sie im privaten Sektor seit über hundert Jahren besteht, bleibt ein Postulat, zumal sich der Unterschied zwischen öffentl. Dienstrecht und privatem Arbeitsrecht verringert hat.

1997 beschloss das Parlament die Trennung der Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe (PTT) in die selbstständigen Unternehmen Post und Telecom AG (seit 1998 Swisscom). Die Angestelltenverhältnisse der Swisscom basierten von Anfang an auf dem Privatrecht. Mit der Inkraftsetzung des neuen Bundespersonalgesetzes verloren schliesslich auch die Angestellten der Post und der SBB den Beamtenstatus.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

3 - Besoldung

Beim Bund waren die Besoldungsklassen im Beamtengesetz festgehalten. Für über den Teuerungsausgleich hinausgehende Saläränderungen war daher eine Gesetzesänderung erforderlich und, falls das fakultative Referendum ergriffen wurde, eine Volksabstimmung. Während der Weltwirtschaftskrise schlug der Bundesrat 1932 beim Bundespersonal einen Lohnabbau von 10% vor. Das entsprechende Gesetz, das eine gemilderte Lohnreduktion von 7,5% vorsah, wurde durch ein Referendum angefochten und am 28.5.1933 vom Volk verworfen. Kurz darauf beschloss jedoch das Parlament im Dringlichkeitsverfahren einen Abbau von 7%, den es später vorübergehend gar auf 15% erhöhte. Am 3.12.1939 wurde ein weiteres Besoldungsgesetz vom Volk verworfen, diesmal allerdings bei umgekehrten Vorzeichen: Es hätte eine bescheidene Lohnaufbesserung und eine Sanierung der Pensionskassen bringen sollen.

In der Hochkonjunktur nach dem 2. Weltkrieg erfuhren die Beamtensaläre eine kontinuierl. Verbesserung. 1950-91 nahm die Kaufkraft des Durchschnittssalärs beim Bund um rund 130% zu. In der gleichen Periode sank die wöchentl. Arbeitszeit von 48 auf 42 Std., und die Minimalferien wurden von zwei auf vier Wochen verdoppelt. In dieser Zeitspanne erfolgte eine automat. Anpassung der Saläre an die Teuerung, ergänzt durch eine stufenweise Erhöhung der Realbezüge. Die Einstufung von grossen Teilen des Personals in höhere Besoldungsklassen bewirkte eine zusätzl. Anhebung des Durchschnittssalärs.

Die sich seit 1992 verschärfende Krise der öffentl. Haushalte führte beim Bund (ab 1994) sowie bei zahlreichen Kantonen und Gemeinden zu einer teilweisen oder vollständigen Beseitigung des Teuerungsausgleichs. Einzelne Gebietskörperschaften reduzierten die Saläre. Der Bund verfügte 1996 die Herabsetzung der Bezüge bei den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Das Bundespersonalgesetz von 2002 schuf schliesslich den jährl. Stufenanstieg für alle Bundesangestellten ab und führte ein Lohnberechnungsmodell ein, dass auch eine Berücksichtigung der individuellen Leistung vorsieht.

<b>Beamte</b><br>«Beamte: Wenn das Gesetz angenommen wird, reichen die Steuern nicht für ein ausgeglichenes Staatsbudget, Ihr Gehalt und Ihre Pension werden gesenkt – stimmen Sie Nein!». Plakat von Edouard Elzingre für die Volksabstimmung vom 3. Dezember 1922 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).<BR/>Die Volksinitiative der sozialdemokratischen Partei für eine «einmalige Vermögensabgabe» war Gegenstand intensiver Kampagnen. Bei Vermögen von mehr als 80'000 Franken sah sie eine einmalige Besteuerung vor. Bauern, Arbeitgeber und bürgerliche Parteien bekämpften die Initiative erfolgreich.<BR/><BR/>
«Beamte: Wenn das Gesetz angenommen wird, reichen die Steuern nicht für ein ausgeglichenes Staatsbudget, Ihr Gehalt und Ihre Pension werden gesenkt – stimmen Sie Nein!». Plakat von Edouard Elzingre für die Volksabstimmung vom 3. Dezember 1922 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
(...)

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

4 - Gewerkschaften

Die Gewerkschaften des öffentl. Sektors sind durch eine starke Aufsplitterung nach Branchen, Tätigkeitsfeldern, Einkommensniveaus, Staatsebenen und ideolog. Ausrichtung gekennzeichnet. Die auf Bundesebene dominante Formation ist der 1903 gegr. Föderativverband des Personals öffentl. Verwaltungen und Betriebe (FöV). Als Dachorganisation umfasste er 2000 zwölf Verbände mit mehr als 160'000 Mitgliedern. Acht dieser Verbände gehören dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) an. Der FöV repräsentiert die sog. "Mehrheitsgewerkschaften", die den "Minderheitsgewerkschaften" gegenüberstehen (d.h. den fünf Gewerkschaften des christl. Verkehrs- und Staatspersonals - seit 2000 Transfair - sowie den fünf Verbänden, die keiner Dachorganisation angehören). Seit 2003 heisst der FöV Verhandlungsgemeinschaft Bundespersonal (VGB).

Der 1905 entstandene Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) gehört zwar der VGB an, rekrutiert aber seine Mitglieder fast ausschliesslich auf kant. und kommunaler Ebene. Hier steht er in Konkurrenz zu mehreren Berufs- und Standesverbänden, vornehmlich zum Zentralverband Staats- und Gemeindepersonal der Schweiz (ZV, gegr. 1917). Während die Mitgliederzahlen des VPOD seit 1960 stagnieren, konnte sich der ZV konstant vergrössern. 1992 waren die beiden Verbände von ähnl. Grösse (rund 40'000 Mitglieder). Insgesamt hat seit 1960 der gewerkschaftl. Organisationsgrad im öffentl. Dienst abgenommen, wobei v.a. die FöV-Formationen an Terrain verloren.

Beim Bund und in einer Mehrzahl der Kantone unterliegen die B.n einem Streikverbot. Am Landesstreik von 1918 beteiligten sich auch Bundesbedienstete, hauptsächlich Eisenbahner und eine kleine Minderheit von Postbeamten. Seither waren Arbeitsniederlegungen von öffentl. Bediensteten äusserst selten, stets von kurzer Dauer und konzentrierten sich v.a. auf Genf (so 1990, 1992 und 1996). Auch Grosskundgebungen von öffentl. Personal waren selten. Der FöV veranstaltete grosse Manifestationen 1955, 1966, 1982 und 1996, um gegen den drohenden Lohnabbau bei den SBB zu protestieren.

Während Jahrzehnten basierten die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern des staatl. Sektors auf dem Konsens, dass öffentl. Bedienstete vergleichbare Arbeitsbedingungen haben sollten wie die privaten Arbeitnehmer (Paritätsprinzip). Konflikte ergaben sich bei Fragen des Vergleichs zwischen öffentl. und privatem Sektor. Die Mehrheit der Gewerkschaften und Personalverbände beteiligte sich am Referendum gegen das 2000 verabschiedete neue Personalgesetz, das den Abbau des absoluten, aber immer nur vier Jahre geltenden Kündigungsschutzes für Beamten vorsah. Ausserdem wurde eine ähnl. Lohnentwicklung wie in der Privatwirtschaft befürchtet, in der die Bezüge der unteren Lohnklassen sanken, während die Löhne der oberen Kader gleichzeitig massiv anstiegen. In der Referendumsabstimmung vom 26.11.2000 wurde das von FDP, SVP, CVP, CSP, EVP und Freiheitspartei unterstützte Gesetz mit 66% Ja-Stimmen angenommen.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

5 - Die Repräsentativität der Beamtenschaft

Die Frage, inwieweit die öffentl. Verwaltung in ihrer personellen Zusammensetzung die politisch relevanten Gruppierungen der Zivilgesellschaft angemessen widerspiegelt, hat wachsende Bedeutung erhalten. Die Aufmerksamkeit konzentriert sich dabei auf die Chefbeamten, die in einer Überklasse besoldet sind. Als bedeutsam werden die parteipolit. Affinität, die Muttersprache sowie das Geschlecht erachtet.

Seit 1938 hat sich die sozioökonom. Herkunft der Chefbeamten auf Bundesebene kaum verändert. Knapp zwei Drittel stammen aus der Ober- oder höheren Mittelschicht. Was die parteipolit. Affinität betrifft, hat sich die freisinnige Präponderanz zwar abgeschwächt, ist aber keineswegs verschwunden. Die Freisinnigen verloren mit der Einführung der Proporzwahl 1919 wohl ihre Mehrheit im Nationalrat, konnten jedoch ihre starke Position in der Hochbürokratie weitgehend halten. In den 1980er Jahren gehörte etwa ein Drittel der Chefbeamten der FDP an, rund die Hälfte stand dieser Partei nahe. Die CVP war lange untervertreten, konnte aber seit den 1970er Jahren einen Anteil erringen, der ihrer Stärke entspricht. Die SP verbesserte zwar ihre Position, bleibt aber nach wie vor unterrepräsentiert. Es kamen ihr in den 1980er Jahren nur ungefähr so viele Chefposten zu wie der damals noch deutlich kleineren SVP. Die im Bundesrat bis 2004 praktizierte Zauberformel fand somit bisher bei den Spitzenbeamten keine Anwendung.

Der Sprachenproporz wird seit jeher in etwa eingehalten. Beim Gesamtpersonal der Allgemeinen Bundesverwaltung (d.h. ohne PTT und SBB) waren in den 1980er Jahren die Französischsprachigen leicht unter-, in den Überklassen dagegen etwas übervertreten. Die Präsenz der sprachl. Minderheiten in der Bundesverwaltung ist regelmässig Gegenstand von Kontroversen und Reglementen, wobei das Augenmerk auf deutschsprachige Übervertretung in Schlüsselpositionen, ungenügende Karrierechancen sprachl. Minderheiten und die Dominanz der dt. Sprache in der im Prinzip dreisprachigen Verwaltung gerichtet wird. Zu dieser Materie erliess der Bundesrat 1951, 1965 und 1983 Weisungen.

Nach Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts auf Bundesebene 1971 dauerte es zwei Jahre, bis die erste Frau auf einen Posten der Überklasse berufen wurde. In dieser Kategorie stieg 1982-92 die Präsenz der Frauen in der Allg. Bundesverwaltung von 1,8% auf 3,5%. Bei PTT und SBB dagegen erreichte bis 1992 keine Frau eine Überklassen-Position.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

Quellen und Literatur

Literatur
– U. Klöti, Die Chefbeamten der schweiz. Bundesverwaltung, 1972
– E. Lobsiger, Personalpolitik und Personalrecht der Schweiz. Eidgenossenschaft seit Gründung des Bundesstaates, 1975
– P. Urio et al., Sociologie politique de la haute administration publique de la Suisse, 1989
– P. Mahon, «Le statut des fonctionnaires fédéraux entre révision partielle et révision totale», in Le travail et le droit, hg. von J.-L. Duc, 1994
– R.E. Germann, K. Weis, Die Kantonsverwaltungen im Vergleich, 1995
– R. Fluder, Interessenorganisationen und kollektive Arbeitsbeziehungen im öffentl. Dienst der Schweiz, 1996
– R.E. Germann, Öffentl. Verwaltung in der Schweiz 1, 1998 (franz. 1996)
– U. Häfelin, G. Müller, Grundriss des Allg. Verwaltungsrechts, 31998
– M. Michel, Beamtenstatus im Wandel, 1998