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Bundesverwaltung

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Die öffentl. Verwaltung umfasst die staatl. Organe und Institutionen, welche die Exekutive bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen. Dazu gehören insbesondere Vorbereitung, Anwendung und Vollzug der erlassenen Gesetze und Vorschriften. Öffentl. Verwaltungen werden in der Regel zentral geführt; ihre Zweige sind hierarchisch aufgebaut. Entsprechend dem dreistufigen Staatsaufbau unterscheidet man in der Schweiz zwischen Gemeindeverwaltung, kant. Verwaltung und B.

1 - Anfänge und Wachstum

Nach der Gründung des Bundesstaats musste eine zentrale Verwaltung geschaffen werden, die nicht auf bestehenden Strukturen aufbauen konnte. 1848 genügte der Erlacherhof (heute Sitz der Berner Stadtregierung) an der Junkerngasse in Bern dem Bundesrat und den wenigen Beamten als Arbeitsort. 1857 wurde das erste Rats- und Verwaltungsgebäude des Bundes fertig gestellt, das sog. Bundesrathaus, das später zum Westflügel des Bundeshauses wurde. Die Räumlichkeiten für die Bundesversammlung, den Bundesrat und die B. stellte ursprünglich die Bundesstadt Bern zur Verfügung, eine Verbindlichkeit, die mit dem Anwachsen der B. zu schwer und deshalb 1875 abgelöst wurde. In den 1990er Jahren wurden einzelne Zweige der B. dezentralisiert (z.B. wurde das Bundesamt für Statistik grossteils nach Neuenburg verlegt). Damit sollten u.a. wirtschaftlich schwächere Regionen gefördert werden.

Das Bundespersonal wurde für 1849 mit 3'080 beziffert, wobei 80 Personen auf die Allgemeine B., 409 auf die Zollverwaltung (Zölle) und 2'591 auf die Postbetriebe (Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe) entfielen. Das folgende Wachstum der Personalbestände verlief nicht immer geradlinig: Die Nationalisierung der wichtigsten Bahnen (Schweizerische Bundesbahnen) bewirkte ab 1901 eine sprunghafte Vermehrung des Bundespersonals, das auch in den beiden Weltkriegen überdurchschnittlich anwuchs. Der Personalabbau in der Zwischenkriegszeit fiel stärker ins Gewicht als jener unmittelbar nach 1945, denn bereits in den frühen 1950er Jahren wurde der im Krieg erreichte Höchststand übertroffen. Der Ausbau des modernen Leistungs- und Wohlfahrtsstaats bewirkte ein durch die Stellenplafonierung von 1974 nur leicht gebremstes Wachstum bis zum Spitzenwert um 1990 (fast 140'000 Personen, inkl. PTT und SBB), worauf eine Trendwende eintrat. Das Bundespersonal erheblich reduziert haben die Anfang 1998 aus der Auflösung des bisherigen Monopolbetriebs PTT entstandenen Betriebe Post (selbstständiges Unternehmen, aber vollständig im Besitz des Bundes) und Swisscom (spezialrechtl. Aktiengesellschaft, wobei der Bund mindestens 51% des Aktienkapitals hält). Die Armeereform 1995 und die damit verbundene Departementsreform führten zu einer Verkleinerung des Eidg. Militärdepartements.

Die Zunahme des Bundespersonals seit 1945 ist zwar eindrücklich, übertraf aber nie in signifikanter Weise das schweiz. Bevölkerungswachstum. Der Anteil des Bundespersonals an der Wohnbevölkerung betrug 1950-94 stets rund 2% und hat seit 1990 abnehmende Tendenz. Die Wachstumsraten beim Personal der Kantone und Gemeinden waren erheblich höher als beim Bund (Öffentlicher Sektor).

Das Bundespersonal
JahrAllg. BundesverwaltungRegiebetriebeaPTTbSBBTotal
184948902'591-3'080
18751'0934696'912-8'474
19004'6841'27413'919-19'877
19155'2983'80021'15035'82466'072
19208'0442'91824'00139'41074'373
19257'1212'92620'85935'45766'363
19307'7172'18321'38534'30565'590
19359'4372'55821'08129'83462'910
194013'9897'64921'63228'32271'592
194529'6307'14523'05932'99692'830
1950c20'7464'79028'93636'64691'118
196023'8014'99136'88939'562105'243
1970d30'2035'16847'38440'231122'986
198032'6365'00151'23738'013126'887
199034'8844'92163'13036'321139'256
200031'9143'99037'44029'031102'375

a Eidg. Rüstungsbetriebe (bzw. für 2000: RUAG Suisse) und Alkoholverwaltung

b umfasst ab 1998 nur noch die Post

c ab 1950 ohne Lehrlinge

d ab 1970 nur Dauerstellen ohne Aushilfen

Quellen:Autor, Eidg. Personalamt

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

2 - Aufgaben

Die B. untersteht seit 1848 dem Weisungs- und Aufsichtsrecht des Bundesrats sowie der Oberaufsicht der Bundesversammlung, welche die B. auch im Rahmen ihrer Parlamentsdienste beiziehen kann. Zu den Aufgaben der B. gehören die Umsetzung von Bundesgesetzen und -beschlüssen, die Vorbereitung von Entscheidungsgrundlagen (Verfassungsartikel, Gesetze, Verordnungen) zuhanden des Bundesrats und des Parlaments, in eingeschränktem Mass auch der Erlass eigenständiger Verordnungen. Im Zuge der Entwicklung von Staat und Gesellschaft erweiterten oder verlagerten sich auch die Aufgaben der B. Herausgegriffen seien in der Aussenpolitik die Verschiebung von den bilateralen Beziehungen und Guten Diensten zur Mitwirkung in multilateralen Organisationen und zur Entwicklungszusammenarbeit, in der Innenpolitik die neuen Felder Kultur, Gesundheit und Sozialversicherungen, im Justiz- und Polizeidepartement die Ausländer- und Flüchtlingsfragen, im sicherheitspolit. Bereich der Zivilschutz sowie im Volkswirtschaftsdepartement die lange Zeit von Krisen- und Kriegserfahrungen geprägten Bundesämter für Landwirtschaft bzw. wirtschaftl. Landesversorgung. Das bis anhin unwichtige Finanzdepartement wandelte sich infolge des Anstiegs der Staatsquote zu einem Schlüsseldepartement. Die Verlagerung der Aufgaben ist mitunter an einem Wechsel des Departementsnamens abzulesen: Aus dem Post- und Baudepartement wurde zunächst das Post- und Eisenbahndepartement, dann das Verkehrs- und Energiedepartement und schliesslich das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek). Die Verflechtung der polit. Aufgaben hat auch zu neuen Formen der departementsübergreifenden Zusammenarbeit geführt, z. B. zum Mitberichtsverfahren im Bundesrat und zur Einsetzung Interdepartementaler Arbeitsgruppen (IDA). Daneben werden Verwaltungsaufgaben vermehrt öffentlichrechtl. oder privatrechtl. Organisationen und Personen ausserhalb der B. übertragen. Seit den 1990er Jahren testet die B. auch Modelle im Rahmen des New Public Managements, von denen sie sich eine stärkere Orientierung am Dienstleistungsauftrag gegenüber der Öffentlichkeit verspricht. Im Rahmen des Projektes "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget" (FLAG) geben die polit. Behörden zwölf ausgewählten Verwaltungseinheiten die zu erreichenden Ziele und den Etat vor; wie diese die gesteckten Ziele erreichen bzw. die zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen, liegt in deren unternehmerischer Verantwortung.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

3 - Departemente und Bundesämter

Die Zahl der Bundesräte, die Gliederung der B. in Departemente sowie die Regel, wonach jedem Departement ein Bundesrat vorsteht, wurde 1848 verfassungsmässig festgelegt. Auf diese Weise wurde die B. bewusst dem kurzfristigen polit. Interessenspiel und der Ausrichtung nach organisationstechn. Gesichtspunkten entrückt. Es fehlte allerdings nicht an polit. Vorstössen, die Zahl der Bundesräte und damit der Departemente zu erhöhen. 1900 und 1942 war diese Frage sogar Gegenstand von Volksabstimmungen.

Wachstums- und Anpassungsprozesse in der B. manifestierten sich um so deutlicher auf der Ebene der Bundesämter. 1928 gab es in den sechs "zivilen" Departementen 30 solcher Haupteinheiten. Deren Zahl stieg bis 1959 auf 42, bis 1980 auf 54. Im Verwaltungsorganisationsgesetz (VwOG) von 1978 waren nach dessen Teilrevision von 1991 70 Bundesämter und analoge Einheiten aufgeführt. Es gab indes nicht nur Neugründungen. Einige Ämter wurden insbesondere in den 1990er Jahren aufgelöst oder mit anderen zusammengelegt, so dass ihre Zahl bis 1999 wieder auf 52 gesunken ist. Die markanteste Änderung betraf das Bundesamt für Organisation: Es wurde 1954 in der Folge eines Volksbegehrens geschaffen, das eine eidg. Verwaltungskontrolle verlangte. Das Amt beruhte auf einem Spezialgesetz, das 1980 sogar vollständig revidiert wurde. 1990 löste der Bundesrat das Amt auf, worauf auch das Parlament das entsprechende Gesetz aufhob. Bundesämter beschränken sich in der Regel nicht auf blossen Gesetzesvollzug, sondern sind oft intensiv an der Vorbereitung von Gesetzgebungsakten beteiligt.

Den Departementen und Ämtern sind Ausserparlamentarische Kommissionen angegliedert, in denen Beamte und Personen von ausserhalb der B. mitwirken. Diese z.T. permanenten, z.T. befristeten Kommissionen kommen praktisch in allen Tätigkeitsgebieten der Verwaltung zum Einsatz.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

4 - Nichthierarchisierte Regierung

An der Spitze der Verwaltung steht als Kollegialorgan der Bundesrat, dessen Mitglieder je ein Departement leiten und einander gleichgestellt sind. Der Bundespräsident, auf ein Jahr gewählt, leitet die Sitzungen und hat als Primus inter Pares nur unbedeutende Prärogativen. Bundesräte werden vom Parlament ähnlich wie Beamte auf eine vierjährige Amtsdauer gewählt und können danach mit praktisch sicherer Wiederwahl rechnen. Der Bundesrat, ursprünglich eine ausschliesslich freisinnige Regierung, öffnete sich seit 1891 sukzessive weiteren Parteien und bildete 1959-2003 eine gemäss der Zauberformel zusammengesetzte Mehrparteienregierung, einer informellen grossen Koalition vergleichbar.

Bis 1887 galt als Erfordernis des Kollegialprinzips, dass das Polit. Departement, d.h. das schweiz. Aussenministerium, vom Bundespräsidenten geleitet werde, was jährlich einen Wechsel in der Leitung dieses Departements (heute Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten, EDA) und den Tausch einzelner Departemente nötig machte. 1888 wurden das Präsidialamt und das Polit. Departement entkoppelt, doch schon 1896 kehrte man zum alten System zurück. Mit dem Verwaltungsorganisationsgesetz von 1914 wurde das neue System eingeführt; ab 1920 waren das Präsidialamt und das Aussenministerium definitiv voneinander getrennt.

Die fehlende Hierarchisierung der Regierung und die prakt. Unabsetzbarkeit ihrer Mitglieder führte zu einer weitgehenden Autonomie der Departemente und zu Ressortpartikularismus. Bereits z.Z. der freisinnigen Alleinregierung beklagte alt Bundesrat Jakob Dubs in den 1870er Jahren, dass "über den sieben Departementen die Einheit der Gesamtbehörde eigentlich zum grössten Teil verloren gegangen" sei. Vermehrt noch seit Einführung der Zauberformel ist es angemessen, nicht von einer Bundesregierung, sondern vom Nebeneinander von sieben Departementsregierungen zu sprechen.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

5 - Bundeskanzlei und Stabsorgane

Nach der Mirage-Affäre (1964) beauftragte der Bundesrat eine von Otto Hongler geleitete Expertenkommission mit der Vorbereitung einer Regierungs- und Verwaltungsreform. Der Bundesrat sollte von Verwaltungsaufgaben zugunsten seiner Regierungstätigkeit entlastet und in der Durchführung seiner Regierungsaufgaben unterstützt werden. Die Kommission schlug 1967 als wichtigste Reformmassnahme die Aufwertung des Bundeskanzlers zum allg. Stabschef des Bundesrats vor. Die 1968 eingeführte Konzeption ist allerdings insofern problematisch, als der Bundesrat seinen eigenen Stabschef nicht selber ernennen kann. Der erste Reformkanzler, der 1968-81 amtierende Karl Huber, versuchte die Intention der Hongler-Kommission zu verwirklichen und grössere Kohärenz in die Regierungstätigkeit zu bringen. Er stiess dabei aber auf Abwehrreflexe der auf Autonomie bedachten Departemente. Die zwei Vizekanzlerposten, 1895 auf Bundesbeschluss geschaffen, werden erst seit 1968 ständig besetzt.

Die im VwOG von 1978 konkretisierte Hongler-Reform bewirkte auch den Ausbau der Generalsekretariate zu Stabsstellen für die Departementsvorsteher. Im Gegensatz zur Bundeskanzlei handelt es sich bei den Generalsekretariaten um "echte" Stabsstellen: Seit 1991 kann der Departementschef seinen Generalsekretär frei wählen und entlassen. Auf die Hongler-Reform geht überdies die Generalsekretärenkonferenz unter der Leitung des Bundeskanzlers zurück. Seit 1993 tagt diese Konferenz wöchentlich, also im gleichen Rhythmus wie der Bundesrat selbst.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

6 - Gruppenbildung und Staatssekretäre

Der Ruf nach Entlastung und Reform des Bundesrats ist fast so alt wie der Bundesstaat selbst. Seit der Veröffentlichung des Hongler-Berichts 1967 wurde die These, der Bundesrat sei "überlastet", sozusagen zur Staatsdoktrin erhoben. Alle Reformvorschläge zielten auf "Entlastung" des Bundesrats: die Aufwertung des Bundeskanzlers, der Ausbau der Generalsekretariate, aber auch die Einführung einer neuen hierarch. Stufe, der sog. Gruppe, sowie die Schaffung von Staatssekretären.

Eine Gruppe meint die Zusammenfassung mehrerer Bundesämter unter einem Gruppendirektor, um die Zahl der dem Departementsvorsteher direkt unterstellten Einheiten zu verringern. 1939 entstanden im EMD erstmals zwei Gruppen. Nach dem Mirage-Skandal wurde dieses Departement reorganisiert und in vier Gruppen gegliedert. Der Hongler-Bericht schlug die Schaffung von sechs weiteren Gruppen in den zivilen Departementen vor, wozu das VwOG von 1978 die rechtl. Grundlage schuf. Indessen wurde bisher erst 1990 die Gruppe für Wissenschaft und Forschung im EDI gebildet.

Ohne Gruppen zu bilden, fusionierten im EDI in den 1990er Jahren mehrere Bundesämter zu den grösseren Einheiten Bundesamt für Kultur (BAK) und Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal). Das EDI hatte bis dahin eine breite Linienstruktur mit 14 Ämtern, die zu Ende der 1980er Jahre zwar auf elf Direktunterstellungen reduziert wurden, jedoch einen grossen Anteil an brisanten Dossiers der postindustriellen Gesellschaft wie Umwelt, Gesundheit, soziale Sicherheit, Bildung, Wissenschaft, Forschung, Kultur und Sport umfassten. Aus diesem Grund wurden 1998 das Buwal dem Uvek, das neu geschaffene Bundesamt für Sport dem Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) unterstellt. Auch das 1999 im EVD durch die Fusion des Bundesamts für Aussenwirtschaft (Bawi) mit dem Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA) entstandene Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) stellt ein Bundesamt und keine Gruppe dar.

Aufgrund des VwOG von 1978 wurde den Leitern der Polit. Direktion des EDA bzw. des Bawi im EVD der Titel von Staatssekretären verliehen, den sie aber nur bei Kontakten mit dem Ausland tragen sollten. In der Praxis verhielten sich diese Titularstaatssekretäre wie beamtete Staatssekretäre nach ausländ. Muster. Nach der Partialrevision des VwOG von 1991 ernannte der Bundesrat noch einen dritten Staatssekretär, den Chef der Gruppe für Wissenschaft und Forschung, während der Titel des Bawi-Vorstehers an den Chef des seco überging.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

7 - Regierungsreform

Der Bundesrat schuf 1990 eine vom Staatsrechtler Kurt Eichenberger geleitete Expertengruppe, die fünf alternative Regierungsmodelle ausarbeitete. Aufgrund dieser Ergebnisse und den eingehenden Reaktionen schlug der Bundesrat in seiner Botschaft "Regierungsreform 1993" schliesslich eine Totalrevision des VwOG von 1978 mit zwei wesentl. Neuerungen vor: Der Bundesrat sollte die Kompetenz erhalten, bis zu max. 21 Staatssekretäre zu ernennen, die über den Bundesamtsdirektoren gestanden hätten und neu befugt gewesen wären, Bundesräte vor dem Parlament zu vertreten. Dem Bundesrat sollte ferner die ausschliessl. Organisationsgewalt bei der Schaffung von Bundesämtern und Gruppen zukommen.

Das Parlament stimmte der Vorlage erst nach der Berücksichtigung eines ständerätl. Kompromissvorschlags zu, gemäss dem die Bestätigung der neuen Staatssekretäre der Vereinigten Bundesversammlung vorbehalten worden wäre. Das 1995 verabschiedete Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) wurde aber 1996 vom Volk mit 60,6% Nein-Stimmen verworfen. Im Referendumskampf war die Erhöhung der Zahl der neuen Staatssekretäre zum Stein des Anstosses geworden. Zwar gestattet das daraufhin revidierte RVOG von 1997 die Ernennung von Staatssekretären in unbegrenzter Zahl, während das abgelehnte RVOG von 1995 diese auf zehn limitiert hätte. Die Befugnisse der Staatssekretäre gemäss RVOG von 1997 gehen jedoch nicht über diejenigen der bereits bekannten Staatssekretäre gemäss VwOG von 1978 hinaus. In Bezug auf die umfassende Organisationskompetenz der Bundesräte unterschied sich das RVOG 1997 nicht von der Vorlage 1995.

Die Regierungsreform 1993 wurde ausdrücklich als eine erste Reformstufe präsentiert, auf die später eine Staatsleitungsreform folgen sollte, die auch Verfassungsänderungen einschliessen bzw. voraussetzen würde. Die BV von 1999 behandelt Bundesrat und B. in den Art. 174-187, wobei in Art. 179 die Bundeskanzlei in ihrer aufgewerteten Form auf Verfassungsebene verankert ist. Auf der Grundlage des RVOG wurde 1997-2000 eine Regierungs- und Verwaltungsreform zur Verbesserung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit durchgeführt, die 6'000 Personen oder 20% des Personalbestandes betraf. Der Bundesrat nutzte dabei seine neuen Kompetenzen für eine teilweise Neugliederung der Departemente und eine Anpassung der Führungspozesse.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann

Quellen und Literatur

Literatur
– P. Bischofberger et al., Verwaltung im Umbruch, 1972
– R.E. Germann, Regierung und Verwaltung beim Bund, 1982
– C. Furrer, Bundesrat und B., 1986
– Altermatt, Bundesräte
– R.E. Germann, Öffentl. Verwaltung in der Schweiz 1, 1998 (franz. 1996)