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Verwaltung

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Als V. bezeichnet wird einerseits eine Tätigkeit, die bestimmte Lebensbereiche nach vorgegebenen Regeln gestaltet und ordnet, andererseits auch die Einrichtung, die diese Tätigkeit ausübt. Man unterscheidet zwischen privater und öffentl. V. Letztere betrifft Tätigkeiten des Staates oder anderer öffentl. Körperschaften und ist ein wichtiger Teil der vollziehenden Gewalt.

1 - Verwaltung vor 1800

Im MA entwickelte sich die V. aus dem Bedürfnis, Rechte und Ansprüche zu dokumentieren, zu aktualisieren und durchzusetzen. Herrschaft und Besitz schufen die Notwendigkeit für eine V., die daher in Herrschaftszentren der Kirche und des Königtums, in Klöstern und an Adelshöfen ihren Anfang nahm. Grundsätzlich bildeten sich im MA drei Haupttypen von V. aus, nämlich Herrschafts-, Stadt- und Landesverwaltung. Bei allen führte die zunehmende Verschriftlichung zur Bildung von Kanzleien. Diese wurden zum Kern der V.: Ihr ständiges Vorhandensein bürgte für Kontinuität und ihr Verwaltungsschriftgut (Akten, Archive) diente der Dokumentation von Ansprüchen. Die V.en des Papsttums (röm. Kurie) und der dt. Könige (Reichskanzlei) setzten im hoch- und spätma. Europa Massstäbe für V. generell.

Autorin/Autor: Martin Körner

1.1 - Herrschaftsverwaltung

Die Kenntnis der ma. Herrschaftsverwaltung im Gebiet der heutigen Schweiz beruht v.a. auf den Archiven der Klöster und Bischöfe. Urbare und Rödel, d.h. Verzeichnisse von Besitz und Einkünften, sowie Hofrechte belegen die klösterl. Verwaltungspraxis. Mönche besorgten die V. selbst im Rahmen von Klosterämtern, so der Cellerar, der Korn-/Speichermeister (V. der Kornvorräte) und der Zinsmeister (V. der Zinseinkommen). Oberster verantwortl. Verwalter war der Klostervorsteher (Abt) bzw. sein Statthalter (Prior), unterstützt wurden sie vom Kanzler (Schreiber). Aussenpositionen unterstellte man geistl. (Propst) oder weltl. Verwaltern (Ammann, Meier, Schaffner). Frauenklöster verwalteten ihren Besitz selbst mit Hilfe weltl. Verwalter oder unter Aufsicht eines geistl. oder weltl. Verwalters, den ihr Vaterabt ihnen zuteilte.

Der im Heeres- und Herrendienst oft abwesende Adel delegierte die V. seiner Herrschaften an Amtleute und setzte über grössere Territorien Vögte. Erbteilungen, Handänderungen und das Pfandschaftswesen störten die Kontinuität der V., und da selbst Hochadelsfamilien ohne eigene Kanzlei waren, bleiben ihre V.en oft im Dunkeln. Die beispielhaften V.en der Gf. bzw. Hzg. von Savoyen und des Hauses Habsburg-Österreich waren hingegen eigentl. Landesverwaltungen. Bis 1415 unterhielt Habsburg eine V. mit Archiv (Habsburgisches Urbar) auf der Feste Stein bei Baden.

Autorin/Autor: Martin Körner

1.2 - Stadtverwaltung

In den Städten entwickelte sich aus der grundherrl. V. des Stadtherrn (Könige, Adelsfamilien, Bischöfe, Äbte) und dessen Amtleute (Reichsvogt, Schultheiss, Ammann) vom 13. Jh. an die kommunale V. unter Aufsicht städt. Räte. Die Verwaltungskompetenz ging schrittweise vom Stadtherrn an diese über, sei es durch Verleihung, Pfandschaft oder Kauf von Zweigen der V. (Märkte, Münze, Zoll usw.), durch Privilegierung oder Usurpation. Während Zürich seine städt. V. 1336 etablierte, dauerte der Übernahmeprozess in Basel bis ins 15. Jh., in Luzern bis 1479 (Generalauskauf) und in Genf bis zum Bruch mit dem Fürstbischof (1534). Beim Aufbau der Stadtverwaltung nützten die Bürgerschaften insbesondere finanzielle Engpässe ihrer Stadtherren aus. Vielenorts war der Übergang mit städt. Unruhen verbunden.

Die städt. V. hatte sich um neue Aufgaben zu kümmern, um Steuern ihrer Bürger, um Märkte und Handwerk, um Baufragen und Gerichtswesen, um innere und äussere Sicherheit. Stadtverwaltung wird daher von der Forschung meist in die Sachgebiete Gerichtswesen, allg. Polizei (städt. Ordnung), Markt- und Gewerbeaufsicht, Finanz- und Militärwesen eingeteilt. Zentrale Aufgabe war die Überwachung von Markt und Gewerbe, die Kontrolle der Masse und Gewichte und Waagen, der Qualität und Preise des Warenangebots durch vereidigte Amtsinhaber (z.B. Eichmeister). Städt. Betriebe hatten eigene Verwalter (Baumeister, Kornhausmeister usw.). Finanz- und Wirtschaftsverwaltung beschäftigten die meisten Beamteten (u.a. Säckelmeister, Zoll- und Steuereinnehmer).

Die Verwaltungsarbeit verteilte sich auf privilegierte Regierungsleute, professionelle Amtleute und Teilzeitbeamtete. Ratsmitglieder besetzten in allen Verwaltungszweigen die Kaderstellen, die ihnen samt Einkünften als Privileg zustanden (Ämterkauf). Eigentl. Beamte waren v.a. Stadtschreiber und Kanzleibeamte. Die Zahl der städt. Beamteten war hoch (z.B. in Luzern um 1400 weit über 100), doch waren v.a. die unteren Chargen nur Teilzeitämter und Zusatzerwerb für ärmere Stadtbürger. Die Bedeutung der Ressorts der städt. V. spiegelt sich in der Menge des Schriftguts - neben Akten- und Bücherbergen der Wirtschafts- und Finanzverwaltung bleibt jenes zur polit. Tätigkeit (u.a. Ratsprotokolle) und inneren Ordnung (Gerichtsprotokolle, Bau-, Feuerordnungen usw.) überschaubar.

Autorin/Autor: Martin Körner

1.3 - Landesverwaltung

Neu war vom 14.-15. Jh. an der Aufbau von Landesverwaltungen v.a. durch die Städte Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Solothurn, Basel und Schaffhausen in ihren vom Adel erworbenen oder eroberten Territorien, denen die ref. Orte im 16. Jh. die säkularisierten geistl. Herrschaften einfügten. Ihre Landesverwaltung war dezentral nach dem Vorbild adeliger Territorialverwaltung. Verwaltungseinheiten waren die Vogteien (Ämter) unter einem Vogt (Landvogt, Kastlan). Dieser residierte am Amtssitz seiner Vogtei oder verrichtete sein Amt von der Stadt aus. Das obrigkeitl. Verwaltungspersonal aus Vogt und Vogteischreiber wurde durch einheim. Amtleute (Untervogt, Weibel) mit teils grossen Kompetenzen unterstützt (z.B. Militärverwaltung der bern. Freiweibel). Kennzeichnend für die Landesverwaltung der Städte und Länderorte war ihre Abstützung auf die lokale ländl. Selbstverwaltung in der Gemeinde durch einheim. Führungsgruppen.

Dagegen verdrängten die Geistlichen Territorialherrschaften des Fürstabts von St. Gallen und des Fürstbischofs von Basel -- am Vorbild der Fürstentümer im Reich orientiert -- vom 16. Jh. an die ländl. Selbstverwaltung und betrauten mit der V. professionelle Landesbeamte (Statthalter, Hofmeister, Kanzler im St. Galler Klosterstaat). Im Fürstentum Neuenburg hatten die Bürger der Stadt in dem vom Fürsten eingesetzten Staatsrat wesentl. Einfluss. Bei Stadtstaaten wie bei Fürstentümern umfasste die Landesverwaltung den Staats- bzw. Fürstenbesitz (Güter, Schlösser, Forste), Regiebetriebe (Bergbau, Bau-, Getreide-, Salzämter), die Finanz- und Zollverwaltung sowie den Bau und Unterhalt der Verkehrswege. Auch in Stadtstaaten trug sie zunehmend zentralist. Züge, da immer mehr Bereiche auf dem Verordnungsweg (per Mandat) direkt von der Hauptstadt aus geregelt wurden.

Die V.en der eroberten Territorien - u.a. Savoyens in der Westschweiz, der Grafschaft Como und des Mailänder Domkapitels im Tessin, Habsburg-Österreichs im Aargau und in der Ostschweiz - unterstanden teils einem einzigen Landesherrn wie die Waadt (Bern) und das Greyerzerland (Freiburg), teils mehreren wie in den Kondominien (z.B. freiburg.-bern. Vogteien) und Gemeinen Herrschaften. Bestehende ländl. Selbstverwaltung blieb da wie dort erhalten. Hierzu trug nicht wenig bei, dass die Länderorte einen traditionalist., im Vergleich zum städt. weniger professionalisierten Verwaltungsstil pflegten, was sich v.a. auf die V. der gemeinen Vogteien auswirkte.

Da die institutionellen Foren der Eidgenossenschaft - Tagsatzung, Jahresrechnungs-, regionale und konfessionelle Konferenzen - mangels gesetzgebender und vollziehender Kompetenzen keine Zentralbehörde darstellten, bildete sich auch keine zentrale V. oder Kanzlei. Vielmehr führten der Landschreiber der Gemeinen Vogtei Baden bzw. nach 1712 zwei von der kath. und ref. Seite gestellte Schreiber auch die Tagungsprotokolle (Abschiede).

Autorin/Autor: Martin Körner

1.4 - Reformen

Seit ihrem Bestehen unterlag die V. Reformen und Reorganisationen - umfassenden, wie in Luzern anlässlich der ersten Etappe der Landesverwaltung (1433-34), und Teilreformen, wie jener der Bauverwaltung nach dem Berner Stadtbrand (1405). Den V.en konnten auf einen Schlag neue Bereiche zufallen, so nach der Reformation das Kirchen- und Schulwesen mit neuen Beamten (Pfarrer, Professoren). Nach 1650 erfuhr die V. eine enorme Ausweitung, etwa in Bern mit der Schaffung vieler neuer Verwaltungskammern (1650-1720). Die Aufblähung des Verwaltungsapparats entsprach den Theorien der auch im Gebiet der Schweiz wirksamen kameralist. Verwaltungslehre. In den Monarchien wurde die Universitätsausbildung (Rechtsstudium) für den Aufstieg in höhere Ämter zur Voraussetzung. Auch die eidg. Stadtstaaten stellten erhöhte Anforderungen an ihre Amtsträger, doch blieb diesen der Weg offen, sich fachl. Qualifikation in der Praxis durch Aufrücken in Amtsstellen anzueignen.

Autorin/Autor: Martin Körner

2 - Verwaltung im 19. und 20. Jahrhundert

2.1 - Öffentliche Verwaltung: Wachstum des Staatsapparats

Das Wachstum des Staatsapparats und eine voranschreitende Bürokratisierung gehören zu den Phänomenen der Modernisierung im 20. Jh.: 1910 arbeiteten in der Schweiz 7,4% der Erwerbstätigen im staatl. Sektor, 2008 waren es rund 15%. Das sind etwas mehr als in Deutschland, aber deutlich weniger als in Frankreich. Der Ausbau des öffentl. Sektors fiel v.a. in die Zeit zwischen 1950 und 1980, als sich die Zahl der Bediensteten von Bund (Bundesverwaltung), Kantonen und Gemeinden von 240'000 auf 480'000 verdoppelte. Auch die Staatsquote (Anteil der öffentl. Ausgaben am Bruttoinlandprodukt, Sozialversicherungen und öffentl. Unternehmen eingeschlossen) stieg bis in die 1970er Jahre stark an (1955 26,4%, 1975 42,1%). Darauf erfolgte bis ins Jahr 2010 ein - von kurzen Wachstumphasen zeitweise unterbrochener - Rückgang auf 34,5%, was im internat. Vergleich tief ist. Zusammen mit dem Ausbau des Staats nahmen von 1947 bis 1982 auch der Bestand der geltenden Bundesrechtsnormen (Anzahl Artikel) um 31% und die aus Staatsverträgen hervorgehenden Normen um 194% zu. Die Anzahl der Seiten, die jährlich Eingang in die "Amtl. Sammlung des Bundesrechts" fanden, betrug Ende der 2000er Jahre 6'500; sie lag damit ca. zweieinhalbmal so hoch wie noch im Jahr 1987. Verglichen mit anderen westl. Demokratien fiel das Wachstum der Staatstätigkeit in der Schweiz, gemessen an Personalbestand, Ausgaben und Normenproduktion, dennoch bescheidener aus.

Je nach Ebene des Staatswesens nahmen Bürokratie (Beamte) und Ausgaben in unterschiedl. Ausmass zu: Bei Kantonen und Gem. erfolgte ein stärkeres Wachstum als beim Bund. Zu Beginn des 20. Jh. arbeitete noch fast jeder zweite öffentl. Bedienstete beim Bund; Anfang des 21. Jh. betrug der Bundesanteil am öffentl. Personal deutlich weniger als 30%. 2010 wies die Bundesverwaltung rund 33'000 Vollzeitstellen aus. Nicht berücksichtigt in diesen Zahlen sind die Angestellten und Mitarbeiter der Eidg. Technischen Hochschulen, der Post, der Swisscom und der SBB. Mitte der 1990er Jahre waren mit der Verselbstständigung der früheren Bundesbetriebe rund 100'000 Arbeitsstellen sozusagen ausgelagert worden. Wichtigster Arbeitgeber im öffentl. Sektor sind die Kantone; ihnen folgen die Gemeinden. Die Ausgaben des Öffentlichen Haushalts zeigen ein ähnl. Bild: Das Ausgabenwachstum ist seit 1950 bei Kantonen und Gem. grösser als beim Bund. Dieser Sachverhalt widerlegt die These einer zunehmenden Zentralisierung im Bundesstaat. Inflations- und bevölkerungswachstumsbereinigt hat sich der Anstieg bei Bund und Kantonen seit 2000 etwas abgebremst.

Das Wachstum des staatl. Apparats variierte aber auch nach Sektoren der Staatstätigkeit. 1950-2010 sind die Ausgaben von Bund, Kantonen und Gem. von knapp 4 auf knapp 134 Mrd. Fr. angewachsen (bzw. auf knapp 190 Mrd. Fr., wenn - wie seit 2008 üblich - auch die Sozialversicherungen mitberücksichtigt werden). Besonders stark nahmen die Ausgaben für die soziale Sicherheit, das Gesundheitswesen (in der neuen Finanzstatistik werden die Ausgaben für die Spitäler nicht mehr dem Staat, sondern den öffentl. Unternehmen zugeordnet) sowie die Bildung zu. Unterdurchschnittlich wuchsen die Ausgaben für die Landesverteidigung. Betrug der Anteil der Landesverteidigung an den Bundesausgaben 1950 noch knapp 34%, so lag er 2010 bei 7%. Grösster Ausgabenposten des Staats waren die Aufwände für die soziale Sicherheit, welche nach neuester Rechnungslegung 2010 gegen 40% der öffentl. Ausgaben ausmachten. Die Ausgaben für die Bildung lagen in diesem Jahr bei gut 17%.

Das Anwachsen der öffentl. V., welches mit einem Trend zur Spezialisierung und Professionalisierung einherging, vergrösserte im 20. Jh. stetig das Übergewicht von Regierung und V. gegenüber der Legislative. Dies führte in der Tendenz zu einem Exekutivstaat. Praktisch alle Bundesgesetze wurden und werden von der V. vorbereitet (Gesetze). Das Verwaltungsorganisationsgesetz von 1978 beauftragte den Bundesrat, sich an der Rechtsetzung zu beteiligen und das "Vorverfahren der Gesetzgebung" zu leiten. Waren 1971-76 26% der Vorlagen aus der V. gekommen, so lag dieser Anteil 1996-99 bei 41%. Zudem nahm das Parlament auf einen grösseren Teil der Vorlagen von Bundesrat und V. keinen Einfluss; in den Legislaturperioden 1971-75 sowie 1991-95 änderte das Parlament nur knapp 40% bzw. gut 44% der ihm vorgelegten Entwürfe ab, wobei nur wenige tiefgreifende Änderungen erfuhren.

Das Bundesparlament verfügte dagegen nur über bescheidene Ressourcen und seine Professionalisierung machte auf halbem Weg halt. Erst nach der Mirageaffäre wurden 1972 die Parlamentsdienste geschaffen. Ende der 1990er Jahre zählte das Verwaltungspersonal der Bundesversammlung weniger als 100 Einheiten. Bis 2012 stieg diese Zahl auf 212 Stellen. 1992 verwarf das Volk eine Vorlage, welche eine bessere Entlöhnung für Nationalräte und nach Bedarf deren Unterstützung durch persönl. Assistenten vorsah. Mit der Einführung von ständigen Kommissionen im selben Jahr und dem Entschädigungsgesetz von 2002, das den Parlamentariern eine Pauschale zur Deckung der Personal- und Sachausgaben (2012 33'000 Fr.) zuwies, wurde versucht, die Sachkompetenz der Parlamentarier zu fördern und das Parlament gegenüber Bundesrat und V. zu stärken. Trotzdem bleibt die Frage aktuell, inwieweit sich das Parlament in seiner heutigen teilprofessionellen Form überhaupt gegenüber V. und organisierten Interessen behaupten kann.

Auf kant. Ebene ist das Übergewicht der Exekutive gegenüber der Legislative noch ausgeprägter. Die kant. V.en befassen sich in erhebl. Mass mit dem Vollzug von Bundesnormen. Dabei lässt die Vollzugstätigkeit den kant. Parlamenten nur wenig Spielraum. Ausserdem stärkt die interkant. Zusammenarbeit in vielen Bereichen die Bedeutung von Exekutiven und V. zusätzlich.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann, Andreas Ladner

2.2 - Departementsverwaltung und das Vier-Kreise-Modell

Nach der Gründung des Bundesstaats musste auf Bundesebene eine Zentralverwaltung erst geschaffen und danach den wachsenden Anforderungen angepasst werden. Die Kantone dagegen konnten ihre Zentralverwaltung auf bestehenden Strukturen aufbauen.

Zur Charakterisierung von Verwaltungssystemen unterschied der Jurist Fritz Fleiner (1925) zwischen Beamtenstaat und Volksstaat. Er definierte den Bund als Beamtenstaat in abgeschwächter Form, da er sich v.a. auf Berufsbeamte abstütze. Die Kantone dagegen verkörperten den Volksstaat, bei dem die Verwaltungsgeschäfte weitgehend ehrenamtlich geführt würden und Amtsträger nach Ablauf ihrer Amtszeit als gewöhnl. Bürger ins Glied zurückträten. Diese Volksstaatsthese bedarf der Revision. Schon im 19. Jh. und auch davor waren in den grösseren Kantonen besoldete professionelle Amtsträger tätig. Die zentralen Kanzleien unter Leitung des Stadtschreibers, Staats- oder Landschreibers bildeten den Nukleus, um den sich eine kant. Zentralverwaltung aufbaute. Hierarchisierte Departemente entstanden erst später. In unterschiedlich langen Übergangszeiten wurden Bereiche wie Militär, Polizei, Strassenbau oder Armenwesen von ständigen milizartigen Kommissionen betreut, die durch einen Sekr. der zentralen Kanzlei administrative Unterstützung erhielten. Andere Fachbereiche unterstanden sog. Einzelbeamten, die ursprünglich nicht der Regierung, sondern dem Gr. Rat oder der Landsgemeinde gegenüber verantwortlich waren bzw. zusammen mit einer ständigen Kommission fungierten. Zu Beginn des 20. Jh. zählte Appenzell Ausserrhoden beispielsweise folgende Einzelbeamte: Schulinspektor, Landeskassaverwalter, Kantonsförster, Kantonsingenieur und Bankdirektor (der Kantonalbank).

Bürokratien mit hierarchisierten Departementen unter Leitung jeweils eines Regierungsmitglieds, in denen im Prinzip alle kant. Verwaltungsstellen zusammengefasst waren, wurden bis 1862 in den Kt. St. Gallen, Thurgau, Wallis, Aargau, Tessin, Neuenburg, Bern, Basel-Landschaft, Waadt, Genf, Zürich und Luzern, 1863-1902 in Solothurn, Freiburg, Schwyz, Uri, Zug, Basel-Stadt, Glarus und Graubünden sowie nach 1902 in Schaffhausen, Ob- und Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden eingeführt. Zu Beginn des 19. Jh. wiesen die Regierungskollegien (Kl. oder Geheimer Rat) in der Mehrzahl der Kantone zwischen 13 und 25 Mitglieder auf. Anfang der 1990er Jahre gab es auf kant. Ebene 166 Staats- bzw. Regierungsräte und 208 Departemente oder Direktionen. In zwölf Kantonen war die Zahl der Departemente höher als jene der Regierungsräte. Vornehmlich kleine Kantone zeichneten sich durch überdurchschnittlich viele Departemente und Regierungsmitglieder aus, die z.T. nebenamtlich fungierten. Seit 2006 existieren nur noch zwei Modelle mit sieben oder fünf Departementen, welche gleich stark vertreten sind. Die Anzahl Departemente sank bis 2008 auf 156, was der Zahl der Regierungsmitglieder entsprach. Dieser Rückgang resultierte jedoch nicht aus einer Verringerung der Staatsgrösse, sondern vielmehr aus einer Reorganisation der kant. V.en. Die Anzahl Dienste war auf über 1'100 angestiegen.

Mit der Modernisierung der V.en in den 1990er Jahren wurde auf Bundesebene ein Vier-Kreise-Modell eingeführt. Zum ersten Kreis gehören Organisationseinheiten, die primär polit. Steuerungs- und Koordinationsleistungen erbringen (Generalsekretariate, Querschnittsämter), und alle Verwaltungsstellen der zentralen Bundesverwaltung, die nicht nach dem Steuerungsmodell "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget“ (Flag) geführt werden (Bundesämter). Den zweiten Kreis bilden die Flag-Ämter (z.B. MeteoSchweiz, swisstopo; 2012 rund 20 Ämter), die sich gemäss den Ideen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung stärker an den Bedürfnissen ihrer Kunden orientieren und über mehr operative Freiheiten verfügen. Der dritte Kreis umfasst Betriebe und Anstalten im Eigentum des Bundes (z.B. ETH, Swissmedic). Sie basieren auf Spezialgesetzen und unterliegen öffentl. Recht, unterstehen aber nicht dem Finanzhaushaltsgesetz des Bundes. Im vierten Kreis sind gemischtwirtschaftl. Unternehmen oder spezialgesetzlich geregelte Aktiengesellschaften angesiedelt, welche Aufgaben des Bundes erfüllen (SBB, Post, Swisscom). Diese Neugliederung hat zu einer Verkleinerung des Staatssektors im engeren Sinne geführt, da der dritte und vierte Kreis nicht mehr in die Staats- und Personalrechnung einfliessen.

Modernisierungsprozesse in den Kantonsverwaltungen erfolgten in der Regel behutsam. Auslösende Elemente waren die wachsende Geschäftslast, techn. Neuerungen (z.B. Einführung der EDV ab 1970) oder Skandale. Die Berner Finanzaffäre (1984-88) führte z.B. zu einer tiefgreifenden Erneuerung der bernischen kant. V. Die Krise der öffentl. Finanzen und der Wandel des wirtschaftl. und ideolog. Umfelds lösten in den 1990er Jahren in mehreren Kantonen radikale Verwaltungsreformen aus (u.a. Abschaffung der Amtsdauer für Beamte, New Public Management, Neuorganisation der Departementsstrukturen). Zu Beginn des 21. Jh. arbeiteten mehr als die Hälfte der Kantone mit Elementen des New Public Management, der Grossteil davon sogar in allen Verwaltungsbereichen (z.B. Aargau, Bern, Luzern, Solothurn, Thurgau, Zürich).

Das Beamtenverhältnis wurde auf Bundesebene 2002 in eine öffentl.-rechtl. Anstellung umgewandelt. Von Ausnahmefällen abgesehen werden die Arbeitsverhältnisse beim Bund durch Abschluss eines öffentl.-rechtl. Einzelarbeitsvertrags begründet. Der beidseitig kündbare und schriftlich abzuschliessende Arbeitsvertrag löst das bisherige System ab, gemäss dem öffentl.-rechtl. Anstellungsverhältnisse auf hoheitl. Verfügungen (Verwaltungsakte) basierten. Durch den Vertragsabschluss besteht nun die Möglichkeit, wichtige Arbeitskonditionen wie z.B. die Lohnhöhe zwischen den Vertragsparteien individuell auszuhandeln. Zahlreiche Kantone und Gem. schufen den Beamtenstatus um die Jahrtausendwende ebenfalls ab.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann, Andreas Ladner

2.3 - Territoriale Organisation und Verwaltungsföderalismus

Da der Staat seine Leistungen auf dem ganzen Hoheitsgebiet erbringen muss, ist er gehalten, eine angemessene territoriale Organisation sicherzustellen. Zur Erfüllung seiner Aufgaben hat der Bund zwei Möglichkeiten: Die eine besteht in der Schaffung von Aussendiensten (Dekonzentration), die andere in der Übertragung von Vollzugsaufgaben an Kantone und Gem. (Dezentralisierung, Vollzugsföderalismus).

Der Bund hat nur für wenige Aufgaben Aussendienste mit eigener Gebietseinteilung geschaffen, die alle ins 19. Jh. zurückgehen, so die Kreisorganisationen (Kreise) für Militär, Zoll, Bahn, PTT, Arbeitsinspektorate und Alkoholverwaltung. In neuerer Zeit wurden keine solchen Aussendienste mehr geschaffen, auch nicht für die Invalidenversicherung oder die regionalen Arbeitsvermittlungsämter, wo dies eigentlich angemessen wäre.

In der 2. Hälfte des 20. Jh. wurde der Vollzugsföderalismus bei der Erfüllung von Bundesaufgaben zum dominanten Modus: Der Bund beschränkte sich auf den Erlass von Gesetzen und überliess den Kantonen deren Vollzug. Bundesaufgaben wurden so den Ortsverhältnissen angepasst und bürgernah durchgeführt. Wegen der grossen demograf., wirtschaftl. und administrativen Disparität der Kantone entstand dabei allerdings die Gefahr, dass Bundesgesetze unterschiedlich interpretiert oder gar in einzelnen Kantonen nicht vollzogen wurden. Der Vollzugsföderalismus schuf überdies Abhängigkeiten: Der Bund bedurfte der Kantone zur Durchführung der meisten seiner Programme, die ihrerseits wiederum für ihren Vollzugsaufwand vom Bund eine Entschädigung verlangten. Dieses System führte zur Verflechtung der drei Ebenen des Bundesstaats, zu komplexen Finanzflüssen und unklaren Kompetenzordnungen. Zudem beklagten sich die unteren Ebenen regelmässig darüber, dass sie Aufgaben zu vollziehen und zu finanzieren hätten, ohne selbst mitentscheiden zu können.

Das Projekt "Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen" (1971-91) stellte einen ersten Versuch der Föderalismusreform dar. Aus ihm resultierten zwei bescheidene Massnahmenpakete, doch keine Erneuerung des föderalen Systems. 1994 lancierten das Eidg. Finanzdepartement und die Finanzdirektorenkonferenz (später vertreten durch die Konferenz der Kantonsregierungen) einen radikaleren Versuch zur Reform des Föderalismus, den "Neuen Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen" (NFA), der eine Aufgabenentflechtung, eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den Kantonen mit horizontalem Lastenausgleich sowie einen neuen Ressourcenausgleich durch den Bund vorsah (Finanzausgleich). Der NFA wurde 2004 in einer Volksabstimmung deutlich angenommen und trat 2008 in Kraft.

Die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen im Bereich der V. hat eine lange Tradition. Die erste regelmässige Zusammenkunft kant. Fachdirektoren war die 1897 gegr. Erziehungsdirektorenkonferenz. Sie ist in Regionalkonferenzen unterteilt, mit einem gut ausgebauten Sekretariat ausgestattet und kann Erlasse über die Anerkennung von Diplomen mit Mehrheitsentscheid verabschieden (Suprakantonalität). 2001 gab es 18 Direktorenkonferenzen, fünf regionale Regierungskonferenzen sowie die 1993 gegr. Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Hinzu kamen mehr als 500 interkant. Fachbeamtenkonferenzen (Verwaltungskonferenzen). Seit 2008 hat die KdK zusammen mit zahlreichen anderen Direktoren- und Fachkonferenzen ihren Sitz im Haus der Kantone in Bern.

Auch die Kantone sind territorial untergliedert. Der Bestand der Bezirke blieb 1850-2000 weitgehend stabil (2000 184 Bezirke). Seither haben mehrere Kantone wie Bern, Graubünden, Luzern, Waadt und St. Gallen ihre Bezirksstruktur revidiert oder diese sogar abgeschafft. Zu Beginn der 2010er Jahre unterhielten weniger als die Hälfte der Kantone Bezirksämter mit gewählten oder ernannten Regierungsstatthaltern.

Basiseinheit im Kanton ist die Gem., wobei die meisten Kantone neben der Einwohnergemeinde einen oder mehrere Typen von Spezialgemeinde kennen (z.B. Bürgergemeinde, Kirchgemeinde, Schulgemeinde). Die Zahl der Gem. hat sich in der Schweiz im Gegensatz zu anderen europ. Ländern bis 1990 kaum verändert (1850 3'204; 1990 3'021 Einwohnergemeinden). Seither verschwanden rund 500 Gem. durch Fusionen (2012 2'495). Die Zahl der Spezialgemeinden, die sich 2001 auf über 4'000 belief, ist ebenfalls rückläufig. Auch auf Gemeindeebene fand seit den 1990er Jahren einerseits eine Modernisierung und Professionalisierung der V. statt, welche sich nun verstärkt an den Bedürfnissen der Einwohner orientiert. V.a. in den kleinen Gem. wird es anderseits zunehmend schwieriger, für die zahlreichen Behördenämter geeignete Personen zu finden.

Die demograf. Entwicklung und die Konzentration der Bevölkerung in urbanen Ballungszentren führten dazu, dass sich die Funktionalität des Gemeindesystems verringerte. Da Gebietsreformen und Gemeindefusionen auf grossen polit. Widerstand stiessen, wurde der Ausweg in der verstärkten interkommunalen Zusammenarbeit gesucht: Anfang der 1990er Jahre gab es in 18 ausgewählten Kantonen 1'160 öffentl.-rechtl. interkommunale Zweckverbände. Allein in den 1980er Jahren waren über 200 solche Verbände neu geschaffen worden. Seither haben viele Gem. die Zusammenarbeit in Bereichen wie Feuerwehr oder Gemeindepolizei weiter intensiviert.

Zu Beginn des 20. Jh. war es in Zürich, Bern, Genf und St. Gallen noch möglich, auf die wachsende Verstädterung durch Eingemeindung von Vorortsgemeinden zu reagieren. Am Ende des 20. Jh. schienen Eingemeindungen trotz Verschärfung der Probleme politisch nicht mehr machbar zu sein. Der Grossteil der Bevölkerung lebt in städt. Agglomerationen, die wie diejenige Zürichs häufig auch Kantonsgrenzen überschreiten. Im Kt. Freiburg institutionalisierte das Agglomerationsgesetz von 1995 die Zusammenarbeit zwischen den Agglomerationsgemeinden und im Kt. Bern wurde 2009 die Regionalkonferenz Bern-Mittelland ins Leben gerufen. Seit der Verfassungsrevision von 1999 kann sich der Bund basierend auf Art. 50 verstärkt mit der Entwicklung der Agglomerationen befassen.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann, Andreas Ladner

2.4 - Milizstrukturen und parastaatliche Verwaltung

Die bisherigen Ausführungen bezogen sich auf den Kern der öffentl. V., den klass. Staatsapparat. Zwischen öffentl. und privatem Sektor gibt es jedoch keine klare Trennlinie, sondern vielmehr eine breite Zone mit fliessenden Übergängen, in welcher der öffentl. Charakter von Institutionen, Akteuren und Verfahren unterschiedlich ausgeprägt ist. In diese Zwischenzone gehören milizartige Strukturen, in denen Bürger neben- und ehrenamtlich wirken, ohne dafür eine normale Entlöhnung zu beziehen. Zu erwähnen sind die vielen Kommissionen mit verwaltungsexternen Mitgliedern beim Bund (Ausserparlamentarische Kommissionen), auf kant. und kommunaler Ebene. Kleine Gebietskörperschaften, die nur wenige hauptberufl. Funktionäre beschäftigen können, stützen sich sogar vorrangig auf Milizstrukturen ab. Kleine Kantone und v.a. auch solche mit einer Landsgemeinde kannten lange Zeit nur nebenamtl. Regierungsmitglieder. Bevölkerungswachstum und komplexer gewordene Aufgaben veranlassten indes auch viele kleine und mittlere Gem., ihre V. stärker zu professionalisieren.

Unter den Begriff der parastaatl. V. fallen verselbstständigte Verwaltungseinheiten sowie halbstaatl. oder private Organisationen mit öffentl. Aufgaben (z.B. Genossenschaften, Verbände). Diese waren in der Schweiz auf allen Stufen des Gemeinwesens stark entwickelt, doch wenig sichtbar und wenig bekannt. Eine von der Finanzdelegation der Eidg. Räte veranlasste Untersuchung ergab für 1983 auf Bundesebene 232 parastaatl. Organisationen, die nahezu 12'000 Mitarbeiter beschäftigten und rund 1 Mrd. Fr. an Subventionen bezogen (ohne Krankenkassen und Invalidenorganisationen). In der Landwirtschaft waren parastaatl. Strukturen von grosser Bedeutung. Diese Verbände waren oft aus Selbsthilfeorganisationen entstanden und bildeten ein komplexes, kaum durchschaubares Geflecht. In der Wirtschaftskrise der 1930er Jahre übertrug man diesen Verbänden öffentl. Aufgaben der Marktregulierung und Versorgung, die in der Kriegszeit an Bedeutung gewannen. Mit der Liberalisierung der Landwirtschaft in den 1990er Jahren gerieten die parastaatl. Strukturen in eine Umbruchsphase. Die halb- und privatwirtschaftl. Erbringung öffentl. Aufgaben ist charakteristisch für die Schweiz und erklärt, weshalb der Staatssektor verhältnismässig klein erscheint.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann, Andreas Ladner

2.5 - Verwaltungswissenschaft

Die wissenschaftl. Beschäftigung mit öffentl. V. war in der Schweiz bis in die 1970er Jahre fast ausschliesslich Sache der Juristen, v.a. der Spezialisten des Verwaltungsrechts. Erst dann erwachte das Interesse an ihr auch in anderen Disziplinen, u.a. in der Ökonomie, der Betriebswirtschaft, der Organisationssoziologie und den Politikwissenschaften. Die Gründung der Schweiz. Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften erfolgte 1983. Nationale Forschungsprogramme förderten Untersuchungen über die öffentl. V., so im Bereich der Implementations- und Evaluationsforschung. Der Kt. Waadt, die Univ. und die ETH Lausanne gründeten 1981 das Institut des hautes études en administration publique. 2002 wurde an der Univ. Bern das Kompetenzzentrum für Public Management eingerichtet, und seit 2008 besteht das Swiss Public Administration Network, welches im Verbund einen universitären Master in Public Administration und eine Doktorandenausbildung anbietet.

Autorin/Autor: Raimund E. Germann, Andreas Ladner

Quellen und Literatur

Literatur