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Gemeinde

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Die G. (franz. commune, ital. comune) ist eine öffentl.-rechtl. Körperschaft, die über ein begrenztes Gebiet mit hoheitl. Gewalt ausgestattet ist. Die polit. G. ist im dreistufigen Staatsaufbau der Schweiz die bürgernächste Einheit und die unterste Stufe der öffentl. Verwaltung. Der Begriff G. kann sich auch auf eine Versammlung ihrer Angehörigen (gmeinden oder gmein halten) beziehen (Gemeindeversammlungen, Landsgemeinde).

Um die menschl. Grundbedürfnisse nach Schutz und gegenseitiger Hilfe zu befriedigen, bildeten sich ab dem ausgehenden FrühMA über Fam. und Sippe hinausgreifende Personenverbände, die Vorformen der späteren G.n. Von solchen Nachbarschaften und Genossenschaften hob sich die G. in einem langen, durch Zuwachs an Selbstregelungs- und Sanktionskompetenz geprägten Prozess ab, bis sie politisch und rechtlich selbstverantwortlich wurde.

Die moderne polit. G. entstand während der Helvetik. Allerdings brachte erst die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 die endgültige Aufhebung der Vorrechte der Ortsbürger. Angesichts der Dynamik des allgemeinen sozialen Wandels besticht die Stabilität, welche die Entwicklung der Schweizer G.n in den letzten 150 Jahren bestimmte. Zwar haben Industrialisierung und später der Ausbau des Dienstleistungssektors, Zentren- und Agglomerationsbildung, gesteigerte Mobilität und zunehmende Pendlerströme die strukturellen Grundlagen der G.n untergraben und die modernen Massenmedien die kulturelle Eigenständigkeit der G.n aufgeweicht. Trotzdem veränderten sich Stellenwert und Anzahl der G.n nicht wesentlich. Die G.n geniessen nach wie vor grosse polit. Beachtung und werden von ihren Einwohnern als sozialer Bezugsrahmen und Ort erfahren, an dem eine unmittelbare Mitgestaltung der Lebenswelt zumindest noch teilweise möglich ist.

1 - Mittelalter und frühe Neuzeit

1.1 - Entstehungsgeschichte

Die Ursprünge der G. finden sich an der Wende vom Früh- zum HochMA. Europaweit setzte, parallel zu einem markanten Wandel in der landwirtschaftl. Produktionstechnik, ein Bevölkerungswachstum ein. Ab ca. dem 11. Jh. löste die Dreifelder- die Zweifelder- bzw. Feldgraswirtschaft ab und erzwang die dauerhafte Ausgliederung von Acker- und Weideland, was zusammen mit techn. Neuerungen (v.a. Beetpflug) eine Steigerung der Getreideproduktion über den Eigenbedarf hinaus ermöglichte. Die Überschüsse glichen Versorgungslücken aus und wurden gegen Werkzeuge getauscht, die zunehmend spezialisierte Handwerker herstellten. Die Märkte gewannen dank des wieder einsetzenden Münzumlaufs schnell an Bedeutung.

Die neue Ökonomie machten sich ab ca. dem 12. Jh. die Grundherren zu Nutze, indem sie das auf persönl. Arbeit der Hörigen basierende Fronhof- in ein Rentensystem umwandelten, um über Pachtzinsen in Natural- und bald auch in Geldform zu marktgängigen Mitteln zu gelangen. Mit dem Systemwechsel war ein Verantwortungstransfer an die Bewirtschafter verbunden, die vermehrt über ihre Arbeitsleistung verfügen konnten, sich aber auch selbst organisieren mussten. Die Bewirtschaftung der Ackerflur und die Nutzung der Weide (Allmend), aber auch Gemeinwerke bedingten eine verbindl. Verständigung der Bauern untereinander. Stellung und Mentalität der Hörigen näherten sich jener freier Bauern an; der alltägl. Umgang verwischte die verbliebenen Unterschiede allmählich. Über einen Ding- oder Meierhof brachten die Grundherren ihre Ansprüche zwar weiterhin zur Geltung, aber selbst ihre Repräsentanten, der Ammann, der Meier und der Keller (Cellerar), gerieten in ein Gemenge feudaler und autonom-kommunaler Funktionen.

Günstig gelegene Weiler verdichteten sich langsam zu Dörfern, während die neue Arbeitsteilung mit ihrem Bedarf an Distribution die Neugründung von Städten oder den Ausbau schon bestehender Zentralorte wie Zürich, Basel oder Genf förderte (Städtegründung). Vorteile wie die Herauslösung aus der grundherrl. Abhängigkeit mit der Erlangung des Bürgerrechts, die Verleihung des Marktrechts und die Gewährung des Schutzes (Stadtmauer) machten die Stadt sehr attraktiv, was wiederum in Wechselwirkung die Emanzipation der Landbevölkerung beschleunigte. Von der "Vergetreidung" der landwirtschaftl. Produktion und der Städtebildung wurden die Alpentäler aus topograf. Gründen nicht gleich ergriffen wie das Mittelland. Die Viehzucht wurde dort unter Ausdehnung des Wirtschaftsgebiets über die Waldgrenze hinaus intensiviert. Die kollektive Nutzung der Alpen verlangte unter den Nutzungsberechtigten ähnlich wie in den Ackerbaugebieten Absprachen über den Zeitpunkt, das Ausmass der Bestossung sowie die Viehhütung. Die Sommernutzung hoch gelegener Weiden ermöglichte die Reservenbildung für die Winterfütterung (Heu); allmählich ergaben sich absetzbare Überschüsse an Tieren und an Milchprodukten, insbesondere Butter, womit auch die alpinen Bevölkerungsgruppen in den Markt eintraten. Abnehmer ihrer Produkte waren die wachsenden Städte, darunter auch diejenigen Norditaliens. Die Zunahme des Handels über die Alpen eröffnete neue Arbeitsmöglichkeiten. Entlang der Passrouten in Graubünden, im Wallis und am Gotthard entwickelte sich ein Transportgewerbe, das von lokalen Säumergenossenschaften beherrscht wurde.

Mit dem wirtschaftl. Aufschwung wuchs auch das Selbstbewusstsein der Menschen und deren Bedürfnis nach erhöhter, über den Bereich der Ökonomie hinausgehender Eigenverantwortung. Ähnlich den Grundherren waren auch die Träger der Landes- bzw. der Stadtherrschaften aus verwaltungsökonom. Gründen einer vertikalen Delegation nicht abgeneigt, und sie übertrugen in Schwächung des kleineren und mittleren Adels richterl. Funktionen an Ministeriale. In den Städten gelangten vermögende Kaufleute und in Zünften organisierte Handwerker über den Eintritt in den Rat zunächst zur Mitentscheidung und schliesslich zu Autonomie auch in polit. Dingen. So ging im seit 1218 reichsfreien Zürich unter sukzessiver Verdrängung herrschaftl. Ministerialen und des Stadtadels bis ins 14. Jh. die polit. Macht an die Zünfte über; ähnl. Entwicklungen machten Basel (Abschluss 14. Jh.) und St. Gallen (Abschluss 15. Jh.) durch. Im ebenfalls ab 1218 reichsfreien Bern verblieb die Macht schliesslich beim Finanzadel, während sich weiter westlich die Berufsstände anfänglich mit der Stellung kirchl. Bruderschaften (confréries) begnügten, mit ihrer Organisationsstruktur (conseil, recteur) aber im 14. und 15. Jh. insbesondere in der Waadt zur Grundlage der G.n wurden.

Das Bedürfnis des ma. Menschen nach religiöser Betätigung und Betreuung stellte einen weiteren "Kristallisationskern der G." (Peter Blickle) dar. Die ehem. Eigenkirchen der Grundherrschaften wechselten mit deren Verdrängung in die Pflegschaft der Anwohner. Als "Mehrzweckanlagen" erfüllten Kirchen und Friedhof die Funktion von Versammlungsstätten, die den sozialen Zusammenhalt der Bevölkerung stärkten. Den in der Kirchhöri oder dem Kirchspiel ansässigen Kirchgenossen oblag die Versorgung des Priesters, den sie seit dem 13. oder 14. Jh. selbst zu wählen trachteten. Personell und wirtschaftlich erstarkte Dörfer im mindern Status der Kaplanei forderten die Erhebung zur Pfarrei, um den an die Pfarrkirche gebundenen kirchl. Kult bei Taufe, Hochzeit und Tod im eigenen Umfeld ausüben und die Toten im Friedhof am Ort beerdigen zu können.

Autorin/Autor: Peter Steiner

1.2 - Entwicklungsdynamik

Je schwächer der adelige bzw. bischöfl.-klösterl. Grundherr (Grundherrschaft) und je desinteressierter die Landes- oder Stadtherrschaft war, um so leichter steigerten die sich allmählich herausbildenden G.n ihre Kompetenzen - und umgekehrt. In ihrem Bestreben, sich eine Versorgungsbasis zu sichern, suchten die Städte das Umland über Aufnahmen ins Burgrecht und mit systemat. Erwerb von Vogteirechten unter ihre Hoheit zu bringen. Die Übernahme von Schutzpflicht und Steuerrecht führte im 15. und 16. Jh. zu einer erneuten Intensivierung der Verwaltungstätigkeit in den ländl. Gebieten und den kleinen Städten, die den Kommunalisierungsprozess stoppte. Die Folge waren Aufstände und Revolten, aber auch Munizipalstädte und autonome Landschaften, die "auf dem Wege zur vollständigen Souveränität irgendwo stehengeblieben waren" (Ulrich Im Hof).

Westlich der Saane stiessen die kommunalen Autonomiebestrebungen an die landesherrl. Machtansprüche der Savoyer, die mit ihrem Verwaltungssystem (Châtellenies, Seigneuries) den Entfaltungsraum für die G.n einengten, in der Stadt Genf aber die Konkurrenz der Bürgerschaft mit dem Bischof förderten.

Erfolgreicher gestaltete sich die Gemeindebildung in den alpinen Tälern, deren Interessen bezüglich des Handelsverkehrs mit denjenigen der Städte übereinstimmten. In Uri und Schwyz förderte die 1231 bzw. 1240 verliehene Reichsfreiheit die Autonomisierung, auch wenn Ansprüche auswärtiger Grundherren das Unabhängigkeitsstreben noch behinderten, bis Waffengänge (u.a. Morgarten, Sempach) Klarheit schufen. Im Alpenvorland der Ostschweiz begünstigten die Territorialisierungsbemühungen der Habsburger die Entwicklung der G.n, weil sie die Dörfer zu Rechts- und Verwaltungskreisen erhoben. In den Bündner und Walliser Tälern war die polit. Entscheidungsgewalt Gegenstand langwieriger Auseinandersetzungen mit den adeligen bzw. bischöfl. Herrschaften, die zwischen dem 13. und dem 15. Jh. zugunsten der miteinander verbündeten G.n (Gotteshausbund in Graubünden, Zenden im Oberwallis) entschieden wurden. Eine vergleichbar freie Stellung errangen sich die G.n der Tessiner Talschaften, die sie auch unter der Herrschaft der eidg. Orte teilweise behaupteten.

Eine Aufwertung erfuhren die G.n in den eidg. Herrschaften während der Reformationszeit. Der 1. Kappeler Landfriede überliess 1529 den Kirchgenossen den Entscheid über die Glaubensfrage, was insbesondere im Thurgau und im Toggenburg zu einer Stärkung der Selbstverwaltungsorgane führte.

Autorin/Autor: Peter Steiner

1.3 - Aufgaben und Organisation

Die neu entstehenden "Gemeindeverfassungen" zeichneten sich durch ihre Mannigfaltigkeit aus. Im Dorf war die absprachebedürftige Nutzung von Flur (Zeitpunkt der Aussaat und Ernte, Überfahrten, Zäune), Allmend, Wald und Alpen (Nutzungsrechte) oder von Einrichtungen wie Weg und Steg, Brunnen, Backstuben usw. in der hofrechtl. Tradition förmlich oder faktisch vorgezeichnet (Hofrecht, Offnungen), in der Stadt waren es die polizeilich motivierten Regelungen der gewerbl. Tätigkeiten sowie des Markts und des Handels. In den Bergdörfern längs der Passrouten waren Absprachen aller am Transport Beteiligten über techn. Ausführung, Wegbau- und -erhaltung, Sicherung und Haftung, Entschädigung sowie Gebühren nötig. Mit dem Ausfall des vormaligen Herrn war indes die Fortbildung der einzelnen Rechtsinstitute und die Sanktionierung von Verstössen hier wie dort nicht mehr gewährleistet. Die Bewahrung des Einvernehmens unter den Bewohnern und die möglichst gewaltfreie Schlichtung von Streitigkeiten fiel zunehmend den G.n zu; davon zeugen die Gebote zur Friedenssicherung, welche die G.n als erste schriftl. Spuren im 13. und 14. Jh. hinterliessen. Die Autorität des Rechts fusste jetzt ersatzweise auf dem gemeinsamen, beschworenen Willen der an der Einung oder Satzung Beteiligten. Mit dem Zuwachs an persönl. Freiheit wurden zudem Neuordnungen des Ehe- sowie des Erbrechts und mit der Bildung von Eigentum solche des Sachenrechts nötig. Mit dem Verdrängen des Vogteisystems entfielen - wo dies gelang - lästige Steuern, doch mussten eigene Anstrengungen für die kollektive Sicherheit unternommen und finanziell getragen werden. Die rechtl. Anordnungen der G.n verdichteten sich zunehmend, so dass sie in Sammlungen zusammengefasst wurden.

Der Wandel der Rechtsordnung erstreckte sich auch auf die Gemeindebehörden. Schon bestehende Ämter wie namentlich das des Ammanns oder des Schultheissen mutierten zu solchen der G. Die mindestens einmal im Jahr stattfindende Zusammenkunft der Hofgenossen zum Ding bildete die Basis der Gemeindeversammlung. In Form von Ausschüssen mit richterl. Kompetenzen etablierten sich in den Städten bereits unter dem Stadtherrn Räte, zu denen zunächst nur die oberen Schichten Zugang hatten. Trotz allmähl. Erweiterungen setzte sich ein umfassendes Wahlrecht der Gemeindeversammlung in den Städten nicht durch. Auch in den ländl. G.n hielten sich, trotz teils formeller Wahlen, nahezu ausschliesslich die Vertreter lokal führender Geschlechter an der Macht, so dass diese den Anspruch erhoben, die Gemeindeversammlung sei ohne ihr Einverständnis zu Handlungen nicht befugt. Mit der Übernahme von mannigfaltigen neuen Aufgaben wurde auch die Behördenorganisation der G.n immer komplexer und dichter; in der frühen Neuzeit bestand sie schliesslich aus mehreren Fachgerichten (Zinsgericht, Ehegericht, Strafgericht) mit versch. Stufen und Appellationsmöglichkeiten, Exekutivräten mit spezif. Ausrichtung (Sanitätsrat, Feuerrat, Kriegsrat usw.) und gesetzgebenden Räten, die je nach Geschäft unterschiedlich zusammengesetzt waren. Auch die Administration, die sich auf hofrechtl. Strukturen stützte, verfeinerte sich; die Verwaltungsaufgaben wurden von einer wachsenden Anzahl Amtsträgern unter lokal variierenden Bezeichnungen wahrgenommen.

Autorin/Autor: Peter Steiner

1.4 - Einordnung in grössere politische Systeme

Die ma. Kommunalisierung war keine singuläre Erscheinung des schweiz. Raums, sondern eine allg. Folge des Wandels der europ. Wirtschaft und der Herrschaftsorganisation. Der merkl. Unterschied zwischen Machtpartizipationsmodellen in monarch. Fürstentümern und den Kommunen lag in der Ernennung der Räte und im letzten Entscheid über das Recht und seine Anwendung; dieser Entscheid verschob sich, im Prinzip, vom Fürsten auf die G. und gewann damit eine grundsätzlich andere Legitimität. Die höchsten kommunalen Amtsträger setzten als Bezugspunkt ihrer Verantwortlichkeit bis ins 18. Jh. nicht etwa die Gemeindeversammlung, sondern Gott. Der Zugang zum lebenslänglich bestellten Rat war in der Regel nicht die Folge einer allgemeinen, freien Wahl, sondern der Berufung (Kooptation). Auch die Versammlung der Gemeindeglieder war, sofern sie sich überhaupt dauerhaft installieren konnte, auf die haushäbl. Einwohner und bald einmal auf eine geschlossene Anzahl Geschlechter beschränkt.

Einer widerspruchsfreien Einordnung in generalisierende Herrschaftsformen wie "Demokratie" oder "Aristokratie" verweigert sich die G. somit. Die neuere Forschung operiert deshalb mit Differenzierungen und Mischformen. Hans Conrad Peyer benützte für die Umschreibung der Verfassungsordnungen bis ins 14. Jh. den Begriff der "Aristodemokratie", Peter Blickle löste sich mit der Prägung des Begriffs "Kommunalismus" bewusst von den traditionellen Kategorien. In den ländl. Kommunen folgte danach bis ca. 1550 eine stärker demokrat. Phase, bevor sich auch ihre Systeme tendenziell oligarchisierten (Aristokratisierung).

Autorin/Autor: Peter Steiner

2 - 19. und 20. Jahrhundert

2.1 - Die Entstehung der modernen Gemeinde: vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip

Die moderne polit. G., die auch als Einwohnergemeinde bezeichnet wird, wurde 1798 eingeführt und entwickelte sich von da an schrittweise, wenn auch nicht ohne Rückschläge, zur heute bestehenden Form. Bis Ende des 18. Jh. bestanden vorwiegend Nutzungs- und Bürgergemeinden, die auf persönl. Mitgliedschaft beruhten (Bürgerprinzip). Die Gesetzgebung der Helvetik liess diese Form der G. zwar weiter bestehen, trennte davon jedoch die öffentl. Verwaltung ab und hob die Vorrechte der Alteingesessenen auf. Die Bürgergemeinden behielten lediglich ihre Güter sowie Nutzungsrechte und blieben weiterhin zur Armenpflege verpflichtet.

Während im Ancien Régime die Bürger alle und die Hintersassen keine polit. Rechte hatten, wurde in der Helvetik das Stimmrecht gemäss den Prinzipien der Rechtsgleichheit und der Volkssouveränität auf die Gesamtheit der männl. Volksgenossen ausgedehnt (Einwohnerprinzip), wobei allerdings die Kompetenzen der G.n relativ bescheiden blieben. Die "Generalversammlung" der in der G. wohnhaften helvet. Aktivbürger ernannte eine besondere Behörde, welche nach franz. Vorbild Munizipalität genannt wurde. Die territoriale Gliederung hielt sich dabei mancherorts an die alten Kirchgemeinden, anderswo an die dörfl. Strukturen.

Die Aufgaben der Munizipalität bestanden in der Polizeiarbeit im weitesten Sinne, dem Zivilstandswesen, der öffentl. Verurkundung und der Vormundschaftspflege. Gedeckt wurden die Auslagen der G. durch Steuern und Gebühren. Die Munizipalität war der Aufsicht einer kant. Verwaltungskammer unterstellt, welche mit ihren Agenten und Statthaltern das Recht hatte, die Generalversammlung zu präsidieren und den Sitzungen der Munizipalität beizuwohnen. Mit dieser Organisationsform, die den G.n eine subalterne Stellung zuwies, sollte ein zentralist. Staat mit einheitl. Verwaltung geschaffen werden.

In der Mediation (1803-13) wurde die frühere kommunale Organisation auf der Basis des Bürgerprinzips - und damit auch die grossen Unterschiede zwischen den einzelnen G.n - teilweise wieder hergestellt. Meist stand ein Gemeinderat an der Spitze der G., der die Güter verwaltete und die öffentl. Rechte ausübte (Gemeindebehörden). Die Restauration (1815-30) beeinflusste die G.n weniger stark. Insgesamt wurden aber in Mediation und Restauration gewisse kommunale Vorrechte der Alteingesessenen wieder eingeführt.

In der Regeneration (1830-48) erfolgte eine umfassende Neuordnung des Gemeinwesens. Mehrere Kantone verabschiedeten ab 1830 Gemeindegesetze, in denen sich das Einwohnerprinzip allmählich durchsetzte. Die Kt. Bern, Luzern, Appenzell Ausserrhoden, St. Gallen, Aargau, Waadt und Genf liessen die Einwohnergemeinden nach helvet. Muster wieder entstehen. Die Ausdehnung der Aufgaben der Einwohnergemeinden, zur deren Finanzierung Steuern von den Einwohnern erhoben wurden, und die zunehmende geogr. Mobilität der Bürger machten eine Ausweitung der Politischen Rechte unumgänglich.

In der Bundesverfassung 1848 wurde zwar die Niederlassungsfreiheit für alle Schweizer verankert, das Stimmrecht in Gemeindeangelegenheiten blieb jedoch den Gemeindebürgern vorbehalten. Erst die Bundesverfassung 1874 garantierte allen in einer G. niedergelassenen Schweizerbürgern die polit. Rechte auch auf kommunaler und kant. Ebene. Ausgenommen waren nur mehr das Stimmrecht in den Angelegenheiten, die explizit den Bürgergemeinden vorbehalten waren, und auch an den Bürger- oder Korporationsgütern hatten die Niedergelassenen keinen Anteil.

Das Einwohnerprinzip vermochte sich bis Anfang des 21. Jh. nicht vollumfänglich gegen das althergebrachte Bürgerprinzip durchzusetzen. Zwar haben 1960-80 auch die Frauen fast überall das Stimm- und Wahlrecht erhalten, den niedergelassenen, Steuern entrichtenden Ausländern bleiben die polit. Rechte jedoch nach wie vor in den meisten Kantonen verwehrt. Ausnahmen diesbezüglich sind die Kt. Neuenburg (1849), Jura (1979), Waadt (2003), Freiburg (2005) und Genf (2005), die den Ausländern das aktive Wahl- und Stimmrecht auf kommunaler Ebene gewähren. Gemäss der 1995 angenommenen Verfassung von Appenzell Ausserrhoden können die G.n. Ausländern das Stimm- und Wahlrecht erteilen, sofern diese mindestens zehn Jahre in der Schweiz und fünf im Kanton wohnen. Beschränkte polit. Rechte auf Gemeindestufe werden in den Kt. Thurgau, Zug und St. Gallen gewährt.

Autorin/Autor: Andreas Ladner

2.2 - Zusammenschlüsse und Aufteilungen

Die Zahl der G.n hat sich seit der Bundesstaatsgründung 1848 nur unwesentlich verändert: Waren es damals deren 3'205, so lag der Bestand Ende 2003 bei 2'840. Der Hauptgrund für diesen Rückgang, der im europ. Vergleich bescheiden ausfällt, sind die Gemeindezusammenschlüsse. Bis 1888 betrafen die Fusionen v.a. ländl. Zwerggemeinden. Nach 1890 und bis gegen 1960 gingen die Zusammenschlüsse im ländl. Raum zurück und wurden von Eingemeindungen in Agglomerationsräumen übertroffen. Die bevölkerungs- und flächenmässig bedeutendsten Erweiterungen waren diejenigen der Städte Zürich (1893: 11 G.n; 1934: 8 G.n), Winterthur (1922: 5 G.n), St. Gallen (1918: 2 G.n) und Genf (1931: 3 G.n). In den 1930er Jahren akzentuierte sich eine Haltung, die ein weiteres Anwachsen der urbanen Zentren ablehnte. Nach 1945 wurden nur noch in kleineren Städten Vororte eingemeindet, so z.B. in Schaffhausen (1947/64: 2 G.n), Sitten (1968: 1 G.) und Lugano (1972: 2 G.n). Infolge der in den 1950er Jahren beginnenden Landflucht, die viele ländl. G.n sehr schwächte, setzten die Fusionen von Zwerggemeinden in ländl. Gebieten in den 1960er Jahren wieder ein. Die Kt. Freiburg, Graubünden, Thurgau und Tessin, die traditionell sehr fein gegliederte Gemeindestrukturen aufweisen, versuchten die Anzahl der G.n drastisch zu reduzieren. Die Zahl der Zusammenschlüsse blieb jedoch gesamthaft bescheiden: Seit Ende der 1950er Jahre wurden im Kt. Freiburg 82, in Graubünden 13 und im Tessin 19 G.n im ländl. Raum aufgehoben. Einzig im Kt. Thurgau hat die Gemeindezahl durch die Auflösung des aus der Helvetik/Mediation stammenden Dualismus von Munizipal- und Ortsgemeinden - gemäss der kant. Verfassung von 1987 sind diese durch Einheitsgemeinden zu ersetzen - um mehr als 100 abgenommen.

Die Aufteilungen von einer in mehrere G.n waren viel seltener als Fusionen. Insgesamt erfolgten bis gegen Ende des 20. Jh. ca. 70 solche Trennungen, davon mehr als ein Drittel 1850-60. Dabei handelte es sich in erster Linie um Bereinigungen der territorialen Strukturen, die während und nach der Helvetik geschaffen worden waren. Die übrigen Gemeindetrennungen betrafen in der Regel grossflächige G.n, in denen eine Fraktion eine besonders starke wirtschaftl. Entwicklung durchlief.

Die Schweizer G.n blieben trotz Bevölkerungswachstum in ihrer Mehrheit sehr klein. 2003 hatten rund 53% der G.n weniger als 1'000 Einwohner (1850 waren es 80%). In diesen Klein- und Kleinstgemeinden lebt heute allerdings nur noch ein geringer Teil der Bevölkerung. Während Mitte des 19. Jh. nur etwas mehr als 10% der Bevölkerung in G.n mit mehr als 5'000 Einwohnern wohnten, waren es 2003 gegen 60%.

Wohnbevölkerung nach Gemeindegrössenklassen in den Jahren 1900 und 2000
 19002000
GemeindegrössenklasseAnzahl GemeindenBevölkerungAnzahl GemeindenBevölkerung
<100148 1559 896
100-199424 24636 928
200-4991128456 348a610206 890
500-999701493 236563407 829
1 000-1 999460642 755516732 407
2 000-4 999241716 4145071 590 107
5 000-9 99941278 3051801 241 997
10 000-21728 3851193 061 956
davon 10 000-19 99910134 592891 234 228
20 000-49 9997210 26522643 780
50 000-99 9992123 6643222 605
>100 0002259 8645961 343
Total31643 315 44328967 288 010

a Summe der Bevölkerung aller Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern

Quellen:BFS; eidg. Volkszählung 1900

Autorin/Autor: Andreas Ladner

2.3 - Eine Vielzahl unterschiedlicher Gemeindearten

Neben den polit. G.n existiert in den meisten Kantonen nach wie vor eine Vielzahl weiterer öffentl.-rechtl. Gemeindeformen. Jede dieser G.n hat eigene Behörden und eine eigene Verwaltung.

Insgesamt zählt man etwa 2'600 Kirchgemeinden unterschiedl. Konfessionen. Einzig in den Kt. Genf, Neuenburg und Waadt sind die Einwohnergemeinden für alle Bereiche des polit. Lebens zuständig. In allen übrigen Kantonen gibt es Bürgergemeinden (dt. auch Burgergemeinde, Ortsbürgergemeinde oder Tagwen, franz. bourgeoisie oder commune bourgeoise, ital. comune patriziale, rätorom. vischnanca burgaisa) oder zumindest wie in Schwyz, Nidwalden und Appenzell Innerrhoden privatrechtlich organisierte Korporationen, welche gewisse Vorrechte, Güter und Nutzen nur ihren Mitgliedern zugänglich machen. Zu Beginn des 21. Jh. dürften noch gegen 1'500 solcher Bürgergemeinden bestehen. Die sechs Kt. Zürich, Nidwalden, Glarus, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen und Thurgau kennen eigene Schulgemeinden (total ca. 1'200). Daneben gibt es rund 400 Spezialgemeinden (Fraktionen, Korporationen, Fürsorgegemeinden im Kt. Glarus).

Autorin/Autor: Andreas Ladner

2.4 - Wachsende Gemeindeaufgaben

Der Kompetenzbereich der G.n und ihr autonomer Handlungsspielraum sind in den einzelnen Kantonen und teilweise auch innerhalb eines Kantons unterschiedlich gross. Die Zuständigkeiten sind durch kant. Gemeindegesetze bzw. in Uri, Obwalden und den beiden Appenzell durch die Verfassung geregelt.

Während in der frühen Neuzeit die G.n v.a. für die Armenfürsorge und die Nutzung der gemeinsamen Güter verantwortlich waren und - sofern sie nicht feudale Rechte oder den Kirchensatz erworben hatten - ihre Einkünfte primär aus Gebühren bestanden, fielen ihnen im 19. und 20. Jh. immer mehr Aufgaben zu, die auch regelmässige grössere Einnahmen notwendig machten. Neben den Gemeinschaftsdiensten wie der Aufrechterhaltung der lokalen öffentl. Ordnung und Sicherheit, der Einwohnerkontrolle, der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen sowie Volkszählungen waren dies eine ganze Reihe von wichtigen Versorgungs- und Entsorgungsdiensten (Wasser, Elektrizität, Gas, Kehricht und Abwasser) sowie der ausgedehnte Bereich der sozialen Wohlfahrt, der Bau und Unterhalt eines Strassennetzes, vereinzelt der Betrieb öffentl. Verkehrsmittel, die Gesundheitsdienste, Bildung, Kultur und Freizeit.

Der starke Ausbau der öffentl. Einrichtungen (Schulen, Wasserversorgungen, Abwasserreinigungen) führte nicht nur zu Mehrausgaben, sondern auch zu einem stetigen Anwachsen der administrativen Aufgaben in den Bereichen Budgetierung, Rechnungs- und Betriebsführung. Komplexe und immer kostspieligere Projekte und zunehmende Auflagen der Kantone und des Bundes (Raumplanung, Umweltschutz) machen Expertenwissen unabdingbar. Das kommunale Milizsystem, das durch die Verknüpfung von politischen und operativen Tätigkeiten geprägt ist, stiess so gegen Ende des 20. Jh. an seine Leistungsgrenzen. Die zeitl. und fachl. Anforderungen, welche die Übernahme eines Milizamtes mit sich brachte, waren enorm gestiegen; die Folge war, dass v.a. in den kleinen G.n die Bereitschaft der Einwohner sank, sich für solche Ämter zur Verfügung zu stellen. In den grösseren G.n begann man ab der 2. Hälfte der 1990er Jahre, das polit.-administrative System zu reformieren. Inwieweit die neuen Modelle der wirkungsorientierten Verwaltungsführung und des New Public Management die Leistungsfähigkeit der G.n steigern, ist zu Beginn des 21. Jh. noch nicht endgültig abzuschätzen.

Dem Anwachsen der Aufgaben begegneten die G.n mit der Gründung von Zweck- oder Gemeindeverbänden. Erstere Zusammenschlüsse sind oft mit der Wahrnehmung einer spezif. Aufgabe infrastruktureller Natur betraut, wie z.B. dem Betrieb einer Abwasserentsorgungs- oder einer Kehrrichtverbrennungsanlage, während mit der Gründung von Gemeindeverbänden eine überkommunale Zusammenarbeit in versch. Bereichen (z.B. Fürsorge, Schule und Betrieb eines Verkehrsnetzes) angestrebt wird. Gegen Ende des 20. Jh. schreckten die G.n nicht mehr davor zurück, selbst myth. Grundpfeiler der kommunalen Eigenständigkeit wie etwa die Gemeindeverwaltung, die Feuerwehr und den Schiessplatz mit anderen G.n zu teilen. Seit den 1990er Jahren nutzen sie zur Erfüllung zahlreicher Aufgaben (Elektrizität, Gas, Wasser, Abwasser- und Abfallentsorgung, öffentl. Verkehr, interne Dienstleistungen der Verwaltung) auch versch. Formen der privatwirtschaftl. Leistungserbringung, von welchen über den Marktmechanismus Kosteneinsparungen erwartet werden und die letztlich auch das Ausmass des staatl. Wirkungsbereichs zur Diskussion stellen.

Autorin/Autor: Andreas Ladner

2.5 - Gemeindeautonomie und Repolitisierung der Gemeinden

Die zunehmende Verflechtung staatl. Aufgaben hat einerseits die G.n in ihrer Autonomie eingeschränkt, weil diese immer stärker als ausführende Organe von Bund und Kantonen in Anspruch genommen und entsprechenden gesetzl. Normen sowie administrativen Kontrollen unterworfen wurden. Andererseits haben die G.n aber auch neue Handlungsspielräume erhalten, da der moderne Staat zahlreiche wohlfahrtsstaatl. und planer. Aufgaben an die kommunale Ebene delegiert und sich verstärkt am Subsidiaritätsprinzip orientiert.

Bis in die 2. Hälfte des 20. Jh. hinein ging die allg. Rechtsauffassung implizit davon aus, dass die G.n sich in einem beschränkten Wirkungskreis grundsätzlich selber verwalten würden. Erst Mitte der 1960er Jahre leitete das Bundesgericht diesbezüglich eine Praxisänderung ein; es gestand den G.n nur mehr in denjenigen Bereichen eine gewisse Autonomie zu, welche das kant. Recht nicht abschliessend ordnete bzw. explizit den G.n vorbehielt. Es gibt auch heute keinen Bereich, in dem das Bundesrecht die Gemeindeautonomie prinzipiell garantiert (vgl. dazu auch Art. 50 der BV 1999).

Während die G.n bis in die 1950er oder 60er Jahre überwiegend konsensuale Aufgaben der Grundversorgung zu bewältigen hatten, stellten sich ihnen im ausgehenden 20. Jh. zunehmend kontroversere Fragen (Strassenbau, Verkehr, Umwelt, Asylsuchende), was zu einer Repolitisierung der Bevölkerung geführt hat. Gleichzeitig nahm die Sensibilität gegenüber Massnahmen und Beschlüssen der administrativen Behörden (z.B. Steuern, Baubewilligungen, Zonenplänen) zu; immer häufiger ergriffen Bürger auch Rechtsmittel, um Verwaltungsentscheide anzufechten.

Die zunehmende Verflechtung der drei Föderativebenen Bund, Kanton und G. und die grossen Unterschiede, die bezüglich der Ressourcen, aber auch der wahrzunehmenden Aufgaben zwischen den versch. G.n bestehen, haben zu einem elaborierten Finanzausgleich und zu kaum mehr überblickbaren Finanzströmen zwischen den Föderativebenen sowie zwischen armen und reichen G.n geführt. Ein gewisser Ausgleich der grossen Unterschiede in der Steuerbelastung und eine Umlagerung innerhalb des Finanzausgleichs von zweckgebundenen zu ungebundenen Zahlungen sollen helfen, soziale Ungleichheiten zu mindern und Kosten zu sparen. Im bestehenden System schlecht gestellt sind nicht nur strukturschwache Kleinstgemeinden, sondern auch die ehemals reichen Kernstädte, denen infolge zunehmender Verluste an Bevölkerung und Arbeitsplätzen die Mittel fehlen, um die aus ihrer Zentrumsfunktion resultierenden infrastrukturellen und sozialen Probleme (Drogen, Kriminalität) zu bewältigen.

Autorin/Autor: Andreas Ladner

Quellen und Literatur

Literatur