26/11/2014 | Rückmeldung | PDF | drucken

Kantonsverfassungen

Dieser Artikel wurde für die Buchausgabe des HLS mit einem Bild illustriert. Bestellen Sie das HLS bei unserem Verlag.

Unter der Verfassung versteht man die rechtl. Grundlage des Staates; sie enthält die höchsten Rechtsnormen, welche den Bestand des Gemeinwesens und das Zusammenspiel seiner Organe sichern. Diese Regeln können in einer einzigen Verfassungsurkunde oder in mehreren Dokumenten oder nur durch Gebräuche fixiert sein. Die im SpätMA aus reichsunmittelbaren Talschaften, reichsfreien Städten und Gemeindeverbänden entstandenen Kantone kannten vorerst nur Urkunden mit Zuständigkeits-, Verfahrensvorschriften und dergleichen, aber noch keine eigentl. Verfassungen (Länderorte, Patrizische Orte und Zunftstädte). Im Folgenden beschränkt sich der Artikel daher auf die Darstellung der modernen, jeweils in speziellen Urkunden fixierten K. der Schweiz, die wesentlich von den polit. Ideen der Aufklärung bzw. vom amerikan. und franz. Verfassungsdenken beeinflusst worden sind. Während des 19. und 20. Jh. haben die K. eine Vorreiterrolle gegenüber der Bundesverfassung (BV) übernommen: Viele verfassungsrechtl. Neuerungen wurden zuerst in den Kantonen eingeführt und dort gewissermassen getestet, bevor sie schliesslich auch auf Bundesebene verwirklicht wurden.

1 - Die Kantonsverfassungen ab 1798

Nach der Franz. Revolution besetzte Frankreich 1798 die Schweiz und führte die der Direktorialverfassung nachgebildete einheitsstaatl. Helvet. Verfassung ein (1798). Den 13 alten Orten wurde die Eigenstaatlichkeit entzogen und das Gebiet der Helvetischen Republik in Kantone eingeteilt, die jedoch wie die franz. Departemente blosse Verwaltungseinheiten waren.

Mit dem Erlass der Mediationsakte durch Napoleon erhielten dann die Kantone 1803 erstmals geschriebene Verfassungen im modernen Sinn. Diese kamen den vor 1798 gewachsenen Verfassungsstrukturen etwas entgegen, waren jedoch freiheitlicher und demokratischer. In den Städteorten erlangten die alten aristokrat. Familien trotzdem wieder eine führende Stellung. Zu Beginn der Restauration (1815-30) erliessen die Kantone neue Verfassungen, die sich z.T. stark an die Verfassungstraditionen des Ancien Régime anlehnten. Immerhin konnten sich Reste der demokrat. und liberalen Errungenschaften halten, v.a. in den Verfassungen der neuen Kt. St. Gallen, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt und auch in Genf.

Die Julirevolution 1830 in Paris gab den äusseren Anlass zu Machtwechseln in den Kt. Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Solothurn, Schaffhausen, St. Gallen, Aargau, Thurgau, Waadt, Tessin und -- nach der Teilung Basels in zwei Halbkantone 1833 -- in Basel-Landschaft. Die staatsrechtl. Grundlagen, die in der Regeneration geschaffen wurden, prägen die kant. Verfassungen und die polit. Systeme bis heute. Das individualist. Freiheitsverständnis, die Rechtsgleichheit und die Gewaltenteilung fanden nun in die K. Eingang. Die Volkssouveränität wurde als Verfassungsprinzip festgelegt; allerdings bestand in der polit. Praxis eher eine Parlamentssouveränität. Zwar kannten einzelne Kantone noch Zensuswahlrechte oder indirekte Wahlverfahren; meistenorts galten aber das allg. und gleiche Männerwahlrecht (Stimm- und Wahlrecht) sowie die Verteilung der Parlamentssitze nach dem Kopfzahlprinzip. Das obligator. Verfassungsreferendum gehörte zum Kernbestand jener Verfassungen (Referendum). Die meisten Grundgesetze führten besondere Verfassungsräte ein. Sechs Kantone kannten die Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung, und St. Gallen verankerte 1831, Basel-Landschaft 1833 und Luzern 1841 das Veto, den Vorläufer des Gesetzesreferendums, Waadt bereits 1846 die Gesetzesinitiative. Bern sah 1846 das plebiszitäre Gesetzesreferendum und die Abberufung des Parlamentes durch das Volk vor, Genf 1847 als erster Kanton die direkte Volkswahl der Exekutive. Viele Kantone führten das franz.-helvet. Direktorialsystem für ihre fünf- bis neunköpfigen Exekutiven ein (Kollegialsystem), und ferner wurde in allen Regenerationskantonen die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Gerichten verankert.

Das liberale Establishment beherrschte in den Regenerationskantonen das Parlament und bestimmte mit diesem die polit. und ökonom. Entwicklung. Gegen diese Dominanz wandten sich ab 1848 die demokrat. Bewegungen, welche die Verwirklichung wirtschaftspolitischer, egalitärer und sozialpolit. Ziele durch Einführung direktdemokrat. Mittel verfolgten. Die ersten in diesem Sinn demokratisch beeinflussten Verfassungen waren diejenigen von Aargau und Solothurn, welche in den 1850er Jahren das Abberufungsrecht, das Gesetzesinitiativrecht und das Gesetzesreferendum einführten. Neuenburg verankerte 1858 das Finanzreferendum in seiner Verfassung. Die eigentl. Demokratische Bewegung der 1860er Jahre, die von Basel-Landschaft ausging und sich v.a. in der Nord- und der Ostschweiz auswirkte, war vom Kampf des landstädt. Mittelstandes und der kleinbürgerl. Schichten gegen die Vormachtstellung des hauptstädt. Grossbürgertums geprägt. Musterbeispiel für eine Verfassung aus dieser Ära ist die des Kt. Zürich von 1869, die mit dem obligator. Gesetzesreferendum, der Gesetzes- und der Einzelinitiative, dem Finanzreferendum, der Volkswahl der Exekutive sowie derjenigen der Ständeräte zahlreiche direktdemokrat. Elemente enthielt. Andere Kantone führten zudem das Abwahlrecht für das Parlament oder teilweise auch für die Exekutive ein. Die Errungenschaften der demokrat. K. wurden auf eidg. Ebene zum Teil in der revidierten BV von 1874 übernommen. Alle Kantone sahen in der Folge Gesetzesreferendum und Gesetzesinitiative vor, zuletzt Freiburg 1920. Von 1890 bis zum Ende des 1. Weltkriegs führten ferner die meisten Kantone das Verhältniswahlrecht für ihre Parlamente ein (Wahlsysteme).

Autorin/Autor: Alfred Kölz

2 - Aktuelle Kantonsverfassungen

Die 26 Kantone bilden zusammen den Bundesstaat "Schweiz. Eidgenossenschaft". Die Kantone sind organisatorisch selbstständig, müssen aber nach Art. 51 BV 1999 (= Art. 6 BV 1874) die Gewährleistung des Bundes für ihre Verfassungen einholen. Die Gewährleistung wird erteilt, sofern eine Kantonsverfassung mind. repräsentativ-demokratisch ausgestaltet ist, das Verfassungsreferendum und die Verfassungsinitiative enthält und mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Die Kantone sind souverän (Föderalismus), soweit ihre Souveränität nicht durch die BV beschränkt ist (Art. 3 BV 1999). Wesentl. Teile des Aufgabenbereiches der Kantone verlagerten sich ab 1848 auf den Bund. In einer ersten Phase wurde dem Bund die Zuständigkeit für die Zivil- und Strafrechtsgesetzgebung übertragen, wobei die Kantone den Justizvollzug in diesen Bereichen behielten. Von den 1920er Jahren an wurde der Bund auch für die Wirtschafts- und Sozialgesetzgebung zuständig. Nach dem 2. Weltkrieg übernahm der Bund weitgehende Gesetzgebungskompetenzen etwa im Bereich des Verkehrs, der Technik und des Umweltschutzes; dabei wurde den Kantonen häufig der Verwaltungsvollzug belassen ("Vollzugsföderalismus"). Zu den wichtigsten verbliebenen Aufgaben der Kantone gehören die direkten Steuern, das Bildungs- und Gesundheitswesen, das Polizeiwesen, die Regelung der kirchl. Verhältnisse und die kulturellen Angelegenheiten.

Die heutigen K. stammen aus drei Perioden: Die Genfer Kantonsverfassung ist seit der Regenerationszeit in Kraft, wurde aber seither mehrmals teilrevidiert. Einige K. stammen aus der 2. Hälfte des 19. Jh. und sind von der demokrat. Bewegung geprägt. Die dritte Gruppe umfasst die K., die ab den 1960er Jahren in Totalrevisionen aktualisiert wurden. Anfang 2007 waren Totalrevisionen in den Kt. Schwyz und Luzern hängig.

Die Verfassungen sind mit Ausnahme derjenigen der Landsgemeindekantone (Landsgemeinde) institutionell stark vom liberalen, gewaltenteiligen und individualist.-demokrat. Staatsrecht der Aufklärungszeit, der Amerikan. und Franz. Revolution beeinflusst, das dann eine spezifisch schweiz. Prägung durch vorbestehende republikan. und genossenschaftl. Traditionen erhielt. Die Kantone sind durchwegs stärker demokratisiert als der Bund. Allen Kantonen ist die kollegial organisierte und vom Volk direkt auf feste Amtsdauer gewählte Regierung sowie das Einkammerparlament gemeinsam. Die kant. Parlamente werden heute in allen Kantonen mit Ausnahme von Appenzell Innerrhoden und Graubünden im Verhältniswahlverfahren (gemischtes System in den Kt. Uri, Appenzell Ausserrhoden und Zug), die Regierungsräte ausser in Zug und im Tessin im Mehrheitswahlverfahren gewählt. Institutionell unterscheiden sich die Kantone v.a. in der Art, in der das Volk am Prozess der staatl. Willensbildung teilnimmt. Die Nichtlandsgemeindekantone kennen entweder das obligatorische oder das fakultative Gesetzesreferendum. Das obligator. Gesetzesreferendum besteht vorwiegend in Landkantonen mit einer alten genossenschaftl.-demokrat. Tradition, so in den ehemaligen Landsgemeindekantonen (Uri, Schwyz) sowie in Graubünden, oder aber in Kantonen die eine starke demokrat. Bewegung erlebt haben (Solothurn, Basel-Landschaft, Aargau).

In allen Kantonen haben sich die Gesetzesinitiative und das Finanzreferendum, das dem Volk die Entscheidung über grössere Staatsausgaben vorbehält und deshalb von grosser prakt. Bedeutung ist, durchgesetzt. Die Kantone kennen sodann weitere Formen des Referendums, beispielsweise Referenden gegen Konzessionsbeschlüsse (Bern, Uri, Graubünden). Ein Initiativrecht in Verwaltungssachen gilt hingegen nur in wenigen Kantonen. In einigen Kantonen sind ausserdem noch weitere demokrat. Rechte verankert, so in Zürich die Einzelinitiative, in Bern und Nidwalden das konstruktive Referendum, in Glarus der Memorialantrag, in Solothurn die Volksmotion, in Appenzell Ausserrhoden die Volksdiskussion und in Appenzell Innerrhoden das Einzelinitiativrecht der Landsgemeindeteilnehmer. Manche Kantone kennen ausserdem ein Abberufungsrecht des Volkes gegenüber Parlament und/oder Regierungsrat.

Kantonsverfassungen im Jahr 2007
KantonJahrTypaGesetzesreferendumAbberufungsrechteBesonderheiten
ZH2006Nfakultativ Einzelinitiative
BE1993NfakultativParlament, Regierungkonstruktives Referendum
LU1875NfakultativParlament 
UR1984Nobligatorischalle vom Volk gewählten Behörden 
SZ1898Nobligatorisch  
OW1968Nfakultativ  
NW1965Nfakultativ konstruktives Referendum
GL1988Lobligatorisch Memorialantrag
ZG1894Nfakultativ  
FR2004Nfakultativ Volksmotion
SO1986NMischsystembParlament, RegierungVolksmotion
BS2006Nfakultativ  
BL1984NMischsystemb  
SH2002NMischsystembParlament, RegierungVolksmotion
AR1995Nfakultativ Volksdiskussion
AI1872Lobligatorisch Einzelinitiativrecht der Landsgemeindeteilnehmer
SG2001Nfakultativ  
GR2003Nfakultativ  
AG1980NMischsystemb  
TG1987NfakultativParlament, Regierung 
TI1997NfakultativRegierung 
VD2002Nfakultativ  
VS1907Nfakultativ  
NE2000Nfakultativ  
GE1847Nfakultativ  
JU1977Nfakultativ  

a N = Nichtlandsgemeindekanton, L = Landsgemeindekanton

b Grad der Zustimmung im Parlament (Quorum) entscheidet über Referendumsart.

Quellen:Autor

Eine Sonderstellung nahmen die Verfassungen der im SpätMA entstandenen Landsgemeindedemokratien ein. Die dort in der Regel jährlich "im Ring" stattfindende Versammlung der Stimmberechtigten ist das oberste Staatsorgan mit weitreichenden Befugnissen. Die Landräte wurden allerdings nach und nach zu modernen Parlamenten, das liberale individualist. Freiheitsverständnis verdrängte das überkommene genossenschaftliche und die Gewaltenteilung erzielte grosse Fortschritte. Seit der Entstehung des Bundesstaats 1848 trugen sechs Kantone diesem Wandel Rechnung und schufen, auch aus Gründen der Praktikabilität, diese Form der Demokratie ab (Schwyz und Zug 1848, Uri 1928, Nidwalden 1996, Appenzell Ausserrhoden 1997, Obwalden 1998); Landsgemeinden werden heute nur noch in Glarus und Appenzell Innerrhoden abgehalten. Auch die K. dieser beiden Stände sind als Mischsysteme von Versammlungs-, Parlaments- und Urnendemokratie zu interpretieren.

Infolge der markanten Bedeutungszunahme der Verwaltung und der Direktwahl der Regierungen durch das Volk erlangten in allen Kantonen die Exekutiven gegenüber den Parlamenten faktisch eine Vormachtstellung. Die Justiz ist in den K. in zwei Hierarchiestufen gegliedert. Mehrere Kantone kennen noch Geschworenengerichte, allerdings zeichnet sich eine Tendenz zu deren Abschaffung ab. In Zürich und Solothurn gibt es zusätzlich ein besonderes Kassationsgericht, auf Gemeinde- oder Kreisebene in den meisten Kantonen Friedensrichter. Seit Mitte des 20. Jh. wurden Verwaltungsgerichte eingeführt, und drei Kantone richteten Verfassungsgerichte ein (Nidwalden, Basel-Landschaft, Jura). Die Kantone sind Einheitsstaaten; die Gem. besitzen jedoch eine gewisse, verfassungsrechtlich geschützte Autonomie, die in den deutschschweiz. Kantonen grösser ist als in den französischsprachigen der Westschweiz.

Die K. enthalten seit der Regenerationszeit Kataloge mit Freiheitsrechten. Deren Relevanz wurde indes durch die schöpfer. Rechtsprechung des Bundesgerichtes ab den 1960er Jahren und die Totalrevision der BV 1999 verringert. Die kant. Freiheitsrechte erlangen nur dann Bedeutung, wenn ihr Schutzbereich über denjenigen der Rechte des Bundes hinausgeht. Die Kantone können durch die Gewährleistung selbstständiger Grundrechte aber auch in Zukunft eine Vorreiterrolle gegenüber dem Bund einnehmen, wie sie das bereits im 19. und 20. Jh. getan haben.

Quellen und Literatur

Literatur
– E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
– Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweiz. Kt., 1941
– K. Eichenberger, Verfassung des Kt. Aargau vom 25. Juni 1980, 1986
– A. Auer, «Les constitutions cantonales», in Schweiz. Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 91, 1990, 14-25
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
– A. Kölz, Quellenbuch zur neueren schweiz. Verfassungsgesch., 2 Bde., 1992-96
Hb. des bern. Verfassungsrechts, hg. von U. Bolz, W. Kälin, 1995
– A. Chablais, «Constitutions cantonales», in Gesetzgebung heute, 1999, Nr. 1, 67-82
– Y. Hangartner, A. Kley, Die demokrat. Rechte in Bund und Kt. der Schweiz. Eidgenossenschaft, 2000

Autorin/Autor: Alfred Kölz