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Gewaltenteilung

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Mit dem Begriff G. wird in einem weiteren Sinn die seit der Antike geforderte Unterteilung von Staatsfunktionen gemäss dem Prinzip der sog. Mischverfassung mit dem Anliegen, die polit. Macht auf versch. Personen oder Organe aufzuteilen, bezeichnet. In einem engeren Sinn bezeichnet sie die Funktionstrennung der Staatsaufgaben in die drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative.

1 - Begriffsgeschichte

Im frühneuzeitl. Absolutismus, bei dem alle Macht und insbesondere die ungeteilte Gesetzgebungshoheit dem Souverän zustand, waren die Gewalten nicht geteilt. John Locke und Montesquieu befürworteten demgegenüber das Konzept einer Mischverfassung mit einer Aufteilung der Souveränität auf mehrere polit. Mächte (König, Adel, Volksvertretung). Nach der von Jean-Jacques Rousseau vertretenen Konzeption der Volkssouveränität sollte hingegen das Volk die ungeteilte Gesetzgebungshoheit haben. Die G., verstanden als Souveränitätsteilung, lehnte Rousseau ab, wobei er aber eine Funktionenaufteilung forderte: Die Anwendung der Gesetze sollte nicht dem Volk, sondern der Regierung obliegen.

In der amerikan. Verfassung von 1787 und in der franz. Verfassung von 1791 kamen Elemente der Mischverfassung und der Funktionsteilung vor. In den USA, die eine Mischverfassung mit einem monarchischen (Präsident), aristokratischen (Senat) und einem demokratischen Element (Repräsentantenhaus) haben, liegt die legislative Gewalt beim Kongress und die exekutive beim Präsidenten, wobei die Befugnisse verschränkt sind (checks and balances). In der ersten Phase der Französischen Revolution lag die Souveränität zunächst gemeinsam bei der Nationalversammlung und beim König. Mit der Absetzung des Königs wurde das Volk in der Verfassung von 1793 alleiniger Souverän und Gesetzgeber, die Regierung wurde strikt an die Gesetze gebunden. Diese Struktur wurde in der Direktorialverfassung von 1795 beibehalten, wobei aber eine scharfe organisator. Trennung zwischen der Legislative und dem Direktorium eingeführt wurde, um zu vermeiden, dass dieses die Macht der Legislative usurpieren konnte.

In der Rechts- und Staatstheorie des 19. Jh. wurde unter dem Einfluss der Theorien Immanuel Kants die Dreiteilung der Staatsfunktionen in Gesetzgebung (Legislative), Rechtsanwendung (Exekutive) und Rechtsprechung (Judikative) dominierend. Im positiven Staatsrecht waren die drei Gewalten in der Regel jedoch nicht auf drei getrennte Organe aufgeteilt; unter G. wurde meist im Sinne der Mischverfassung eine Souveränitätsteilung verstanden. Z. B. oblag in den konstitutionellen Monarchien die Gesetzgebung Monarch und Parlament gemeinsam; zugleich war der Monarch das Haupt der Exekutive. Diese Konzeption entfiel mit dem Sieg demokrat. Legitimationsvorstellungen im 20. Jh.; als G. galt nun die Aufteilung der drei Funktionen auf drei Organe (Volk bzw. Parlament, Regierung, Gerichte). Das Legalitätsprinzip (Bindung von Verwaltung und Gerichten an das Gesetz) sollte die funktionale Trennung und zugleich den Vorrang des demokrat. Gesetzgebers sichern (Rechtsstaat). Eine personelle Trennung zwischen Legislative und Exekutive muss damit nicht verbunden sein, da in parlamentar. Systemen die Regierung oft aus Parlamentsmitgliedern besteht. Seit dem 19. Jh. werden aber die Exekutive und die Justiz organisatorisch und personell getrennt.

2 - Vom Ancien Régime bis 1848

Die alte Eidgenossenschaft kannte keine Unterscheidung von Staatsfunktionen, wohl aber versch. Formen der Machtteilung. In den Länderorten übte die Landsgemeinde, die auch oberste Rekurs- und Gerichtsinstanz war, die oberste Gewalt aus. Der Landrat diente als vorbereitendes und ausführendes Organ der Landsgemeinde und besorgte weniger wichtige Geschäfte in eigener Zuständigkeit. In den patriz. Orten lag die oberste Macht beim Grossen Rat. Der Kleine Rat oder der Geheime Rat war ein Ausschuss des Grossen, der die tägl. Angelegenheiten führte und die Geschäfte des Gr. Rats vorbereitete. Weitere Ausschüsse des Gr. Rats kontrollierten den Kl. Rat. Die Räte waren auch die obersten Gerichte. In den Untertanengebieten oblagen den Landvögten sowohl Verwaltungsaufgaben als auch die Gerichtsbarkeit. Die niedere Gerichtsbarkeit und die Lokalverwaltung wurden meist von lokalen Gerichten und Gremien ausgeübt.

Die der franz. Direktorialverfassung von 1795 nachgebildete Helvet. Verfassung von 1798 basierte auf der Idee der Volkssouveränität. Diese wurde repräsentiert durch die gesetzgebende Gewalt (pouvoir législatif), aus welcher das vollziehende Direktorium gewählt wurde. Eine Delegation der Zuständigkeiten der Legislative an das Direktorium war ausdrücklich verboten. Ebenso war den gesetzgebenden Räten untersagt, die vollziehende oder richterl. Gewalt auszuüben.

Die regenerierten Kantonsverfassungen der 1830er und 40er Jahre basierten auf den Ideen der Helvet. Verfassung. Das Parlament als Repräsentant des Souveräns hatte die oberste Gewalt, insbesondere die Gesetzgebungshoheit. Es wählte die vollziehende Gewalt (Kl. Rat), welche seiner Aufsicht unterstand. Funktionell und personell bestand keine Trennung nach Staatsfunktionen: Wichtige Verwaltungsakte oblagen dem Parlament, umgekehrt wurde die Gesetzgebung durch den Kl. Rat vorbereitet. Unter G. wurde die zunehmend verwirklichte organisatorische und personelle Trennung von Verwaltung und Gerichten verstanden.

3 - Bundesstaat

Die Bundesverfassung (BV) von 1848 beruhte auf der Konzeption der G. Die Bundesversammlung, bestehend aus National- und Ständerat, hatte die legislative Gewalt des Bundes inne. Der Bundesrat war als vorbereitendes und ausführendes Organ der Bundesversammlung konzipiert und unterstand deren Aufsicht. Das Verhältnis der Justiz zu den anderen Gewalten war 1848 noch kaum ein Thema, da die Zuständigkeiten des Bundesgerichts sehr beschränkt waren.

In der Bundesverfassung von 1874 wurde die Grundstruktur von 1848 nicht geändert. Das Bundesgericht wurde als ständiges Gericht mit erweiterten Kompetenzen eingesetzt. Vorschläge, nach amerikan. Vorbild Bundesrat und Bundesversammlung als gleichgewichtige Gewalten auszugestalten, wurden in den Verhandlungen abgelehnt. In der Staatspraxis nach 1874 verstärkte sich jedoch die Stellung des Bundesrates, während die Zuständigkeiten der Bundesversammlung weitgehend auf Rechtssetzungsakte beschränkt wurden. Jedoch blieben die Bundesversammlung und der Bundesrat weiterhin funktionell verschränkt, indem der Bundesrat die Gesetzgebung vorbereitete und in zunehmendem Umfang Verordnungsrecht erliess.

Durch die Vollmachtenregimes in den Weltkriegen und den autoritären Zeitgeist der 1930er Jahre gewann der Bundesrat zusätzlich an Einfluss. Als Reaktion auf die zunehmende Entmachtung der Bundesversammlung wurde nach dem 2. Weltkrieg in der Staatsrechtslehre und zunehmend auch in der Praxis die Verordnungstätigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung begrenzt und grundsätzlich an das Erfordernis einer Gesetzesdelegation geknüpft. Nach der Mirage-Affäre von 1964 entwickelte sich zwischen dem Bundesrat und der Bundesversammlung eine bis heute andauernde Kontroverse über die Tragweite der parlamentar. Oberaufsicht, wobei sich beide Seiten auf versch. Konzeptionen der G. berufen. Die Unabhängigkeit der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit ist weitestgehend gesichert. Heute wird zunehmend der Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit als Gebot der G. betrachtet, nachdem der Bundesrat dies ursprünglich als deren Prinzipien zuwiderlaufend erachtete.

In der Lehre wird vermehrt die Vieldeutigkeit der Gewaltenteilungstheorien und das Ungenügen einer auf drei "klassische" Funktionen fokussierten Gewaltenteilungskonzeption anerkannt, obschon in der Praxis die meisten neueren Verfassungen weitgehend auf dieser Konzeption beruhen. Das führt zu einer gewissen Spannung zwischen dem einer praxisfernen theoret. Konstruktion verhafteten Verfassungsrecht und der Realität, welche einerseits diese Konstruktion relativiert, andererseits eine Vielzahl von zusätzlichen, verfassungsrechtlich weniger thematisierten Machtkonzentrationen und -hemmungen kennt.

Quellen und Literatur

Literatur
– L. Boissier, Le principe de la séparation des pouvoirs dans l'établissement de la démocratie en Suisse, 1919
– O.W. Kägi, Zur Entstehung, Wandlung und Problematik des Gewaltenteilungsprinzipes, 1937
– S.A. Hamed, Das Prinzip der G. und die Beaufsichtigung der Regierung durch das Parlament, 1957
– W. Beeler, Personelle Gewaltentrennung und Unvereinbarkeit in Bund und Kantonen, 1983
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
– H. Seiler, G., 1994, 13-65, 409-610

Autorin/Autor: Hansjörg Seiler