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Bundesrat

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Nach Art. 174-175 der Bundesverfassung (BV) ist der aus sieben Mitgliedern bestehende B. die oberste leitende und vollziehende Behörde, d.h. die Exekutive, der Schweiz. Eidgenossenschaft. Ihm obliegt die Führung der Aussenpolitik und der Sicherheitspolitik sowie der inneren Angelegenheiten, die nicht im Kompetenzbereich der Kantone liegen. Er erstellt die Staatsrechnung und den Finanzplan (Voranschlag) und überwacht die Haushaltsführung. Im Rahmen der Rechtsetzung leitet er das Vorverfahren der Gesetzgebung (Bundesrecht), unterbreitet der Bundesversammlung Gesetzesentwürfe sowie Bundesbeschlüsse und ist für die Ausarbeitung der Gesetzesvorlagen besorgt. Er erlässt Verordnungen und überwacht, im Rahmen seiner Zuständigkeit, den Vollzug von Gesetzen, Beschlüssen und Justizentscheiden. Zu einer massiven Erweiterung der bundesrätl. Verantwortlichkeiten war es während und unmittelbar nach den beiden Weltkriegen gekommen. Dieser Kompetenzausbau mittels einer eigentl. Generalvollmacht der Bundesversammlung, das sog. Vollmachtenregime, geschah auf Kosten der Rechte von Parlament und Volk. Erst die 1949 beschlossene Dringlichkeitsklausel (Art. 89bis aBV, Art. 165 BV) führte zu einer demokrat. Kontrolle des B.s auch in Situationen, in denen das Notrecht zur Anwendung gelangt.

Trotz des enormen gesellschaftlichen und polit. Wandels ist das 1848 mit dem Bundesstaat begründete Regierungssystem im Wesentlichen bis heute unverändert geblieben. Jeder B. ist zugleich Regierungsmitglied und Vorsteher eines Departements der Bundesverwaltung. Die rechtlich und fachlich einander gleichgestellten Mitglieder der Landesregierung tragen gemeinsam die Regierungsbeschlüsse als Kollegialbehörde (Kollegialsystem). Konsequenterweise kennt das schweiz. Regierungssystem weder einen Regierungschef noch einen eigentl. Staatspräsidenten. Der alljährlich wechselnde Bundespräsident ist den andern Bundesräten praktisch gleichgestellt; er ist nach einer Formulierung aus dem Jahre 1913 Primus inter pares. Ihm kommt in erster Linie die formelle Leitung des Regierungskollegiums zu. Bei offiziellen Staatsbesuchen empfängt nicht er, sondern der Gesamtbundesrat das ausländ. Staatsoberhaupt.

In den ersten Jahrzehnten des Bundesstaats stand das Kollegialsystem im Vordergrund. Die einzelnen Sachgeschäfte waren überschaubar, was die Zusammenarbeit erleichterte. Ausserdem wurde das Kollegialsystem durch den Brauch gestärkt, dass der Bundespräsident sein angestammtes Departement im Präsidialjahr verliess und das Polit. Departement (heute EDA) übernahm. Diese Regel, die erstmals 1887 für kurze Zeit durchbrochen und nach dem 1. Weltkrieg endgültig aufgegeben wurde, führte dazu, dass im Bundesratskollegium regelmässig personelle Rotationen stattfanden. Doch schon in den ersten Jahrzehnten des Bundesstaats funktionierte die Kollegialbehörde nicht ideal. Starke Bundesratsfiguren suchten sich ihr Wunschdepartement aus und übernahmen häufiger als andere die Funktion des Bundespräsidenten.

Mit der Totalrevision der BV wurden 1874 die Aufgabenbereiche des Bundes gewaltig ausgeweitet; das Kollegialsystem kam dadurch unter Druck. Die Bundesräte, die von ihrer eigenen Departementsführung ausgelastet waren, vermochten immer weniger in der Departementspolitik ihrer Kollegen mitzureden. Die Ausweitung der Staatstätigkeiten während des 1. Weltkrieges verschärfte diese Entwicklung; das ursprüngliche Kollegialsystem, das sich in einer latenten Krise befand, wurde de facto durch ein Ministerialsystem ersetzt.

Um ein neues Gleichgewicht zwischen Regieren und Verwalten herzustellen, wurden ab Ende der 1960er Jahre versch. Regierungsreformen eingeleitet. Bedeutende Schritte, die aber an den Grundstrukturen des Regierungssystems nichts änderten, waren der Ausbau der Bundeskanzlei (Bundeskanzler) und der Parlamentsdienste sowie die Einführung von Staatssekretären. Kurz vor Beginn des 700-Jahr-Jubiläums der Eidgenossenschaft 1991 machte sich in weiten Kreisen das Gefühl breit, dass das bisherige Regierungssystem überholt sei. Der B. legte eine Botschaft für ein Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vor, das vom Volk 1996 v.a. wegen der vorgesehenen zusätzl. Staatssekretäre verworfen wurde. Die Diskussion ist noch im Gang.

Im Vergleich mit andern europ. Ländern weist die personelle Zusammensetzung der Schweizer Regierung eine grosse Stabilität auf. Die Bundesräte werden einzeln durch die Bundesversammlung gewählt. Nach Gesamterneuerungswahlen des Nationalrats müssen sie jeweils auf eine Amtszeit von vier Jahren gewählt oder bestätigt werden. Der Misstrauensantrag fehlt als polit. Instrument, so dass die Regierungsmitglieder den Zeitpunkt ihrer Demission weitgehend selbst bestimmen. In seltenen Fällen haben indessen Skandale, Abstimmungsniederlagen oder Pressionen von aussen sowie von Seiten des Parlaments und der Fraktionen zur Abwahl (Ulrich Ochsenbein, Jean-Jacques Challet, Ruth Metzler-Arnold) oder zum vorzeitigen Rücktritt (u.a. Emil Welti, Arthur Hoffmann, Heinrich Häberlin, Jean-Marie Musy, Marcel Pilet-Golaz, Max Weber, Paul Chaudet, Elisabeth Kopp) eines B.s geführt.

Die Mitglieder des Bundesrates
Amtsjahre KantonaParteibAmtsjahre KantonaParteib
1848-1861Jonas FurrerZHFDP1940-1950Enrico CelioTICVP
1848-1854Ulrich OchsenbeinBEFDP1940-1947Walther StampfliSOFDP
1848-1855Henri DrueyVDFDP1941-1951Eduard von SteigerBESVP
1848-1855Josef MunzingerSOFDP1941-1954Karl KobeltSGFDP
1848-1857Stefano FransciniTIFDP1944-1951Ernst NobsZHSP
1848-1866Friedrich Frey-HeroséAGFDP1945-1961Max PetitpierreNEFDP
1848-1875Wilhelm Mathias NäffSGFDP1948-1954Rodolphe RubattelVDFDP
1855-1863Jakob StämpfliBEFDP1950-1954Josef EscherVSCVP
1855-1867Constant FornerodVDFDP1952-1958Markus FeldmannBESVP
1855-1875Josef Martin KnüselLUFDP1952-1954Max WeberZHSP
1857-1864Giovan Battista PiodaTIFDP1954-1959Hans StreuliZHFDP
1861-1872Jakob DubsZHFDP1955-1959Thomas HolensteinSGCVP
1864-1895Carl SchenkBEFDP1955-1966Paul ChaudetVDFDP
1864-1872Jean-Jacques Challet-VenelGEFDP1955-1959Giuseppe LeporiTICVP
1867-1891Emil WeltiAGFDP1959-1965Friedrich Traugott WahlenBESVP
1868-1869Victor RuffyVDFDP1960-1962Jean BourgknechtFRCVP
1870-1875Paul CérésoleVDFDP1960-1970Willy SpühlerZHSP
1873-1878Johann Jakob SchererZHFDP1960-1971Ludwig von MoosOWCVP
1873-1875Eugène BorelNEFDP1960-1973Hans Peter TschudiBSSP
1876-1878Joachim HeerGLFDP1961-1969Hans SchaffnerAGFDP
1876-1880Fridolin AnderwertTGFDP1962-1973Roger BonvinVSCVP
1876-1890Bernhard HammerSOFDP1966-1979Rudolf GnägiBESVP
1876-1892Numa DrozNEFDP1967-1973Nello CelioTIFDP
1879-1883Simeon BavierGRFDP1970-1978Pierre GraberNESP
1879-1888Wilhelm Friedrich HertensteinZHFDP1970-1978Ernst BruggerZHFDP
1881-1893Louis RuchonnetVDFDP1972-1986Kurt FurglerSGCVP
1883-1912Adolf DeucherTGFDP1974-1983Willi RitschardSOSP
1889-1902Walter HauserZHFDP1974-1982Hans HürlimannZGCVP
1891-1897Emil FreyBLFDP1974-1983Georges-André ChevallazVDFDP
1892-1908Josef ZempLUCVP1978-1982Fritz HoneggerZHFDP
1893-1899Adrien LachenalGEFDP1978-1987Pierre AubertNESP
1894-1899Eugène RuffyVDFDP1980-1987Leon SchlumpfGRSVP
1895-1919Eduard MüllerBEFDP1983-1986Alphons EgliLUCVP
1897-1911Ernst BrennerBSFDP1983-1984Rudolf FriedrichZHFDP
1900-1912Robert ComtesseNEFDP1984-1995Otto StichSOSP
1900-1912Marc RuchetVDFDP1984-1998Jean-Pascal DelamurazVDFDP
1903-1917Ludwig ForrerZHFDP1984-1989Elisabeth KoppZHFDP
1908-1911Josef Anton SchobingerLUCVP1987-1999Arnold KollerAICVP
1911-1917Arthur HoffmannSGFDP1987-1999Flavio CottiTICVP
1912-1940Giuseppe MottaTICVP1988-1993René FelberNESP
1912-1913Louis PerrierNEFDP1988-2000Adolf OgiBESVP
1912-1919Camille DecoppetVDFDP1989-2003Kaspar VilligerLUFDP
1912-1935Edmund SchulthessAGFDP1993-2002Ruth DreifussGESP
1913-1920Felix CalonderGRFDP1995-2010Moritz LeuenbergerZHSP
1917-1919Gustave AdorGELPS1998-2009Pascal CouchepinVSFDP
1918-1929Robert HaabZHFDP1999-2003Ruth Metzler-ArnoldAICVP
1920-1929Karl ScheurerBEFDP1999-2006Joseph DeissFRCVP
1920-1928Ernest ChuardVDFDP2001-2008Samuel SchmidBESVP
1920-1934Jean-Marie MusyFRCVP2003-2011Micheline Calmy-ReyGESP
1920-1934Heinrich HäberlinTGFDP2004-2007Christoph BlocherZHSVP
1929-1944Marcel Pilet-GolazVDFDP2004-2010Hans-Rudolf MerzARFDP
1930-1940Rudolf MingerBESVP2006-Doris LeuthardAGCVP
1930-1938Albert MeyerZHFDP2008-Eveline Widmer-SchlumpfGRBDP
1934-1940Johannes BaumannARFDP2009-Ueli MaurerZHSVP
1934-1959Philipp EtterZGCVP2009-Didier BurkhalterNEFDP
1935-1940Hermann ObrechtSOFDP2010-Simonetta SommarugaBESP
1939-1943Ernst WetterZHFDP2010-Johann Niklaus Schneider-AmmannBEFDP
    2012-Alain BersetFRSP

a Bis 1987 Bürgerort entscheidend, seither Wohnort. Bei Mitgliedern der Bundesversammlung, kantonaler Regierungen oder Parlamente ist seit 1987 der Kanton massgebend, in dem sie gewählt wurden.

b Die Parteibezeichnungen richten sich nach den heute verwendeten Namen. FDP: Freisinnig-Demokratische Partei; CVP: Christlichdemokratische Volkspartei; LPS: Liberale Partei der Schweiz; SVP: Schweizerische Volkspartei; SP: Sozialdemokratische Partei; BDP: Bürgerlich-Demokratische Partei.

Quellen:Bundeskanzlei; Altermatt, Bundesräte

Bis 1999 enthielt die BV eine Klausel, nach welcher pro Kanton nur ein Mitglied im B. vertreten sein durfte. Im Febr. 1999 beschlossen Volk und Stände den Ersatz der sog. Kantonsklausel durch eine flexiblere Verfassungsbestimmung. Sie fordert nunmehr die angemessene Vertretung der Sprachgemeinschaften und Regionen in der Landesregierung. Seit 1848 haben sich ausserhalb der Verfassungsvorgaben Traditionen und Spielregeln entwickelt, die zu eigentl. Auswahlkriterien geworden sind. Auf diese Weise konnten die unterschiedl. Minderheiten in das Regierungssystem integriert werden. Ein massgebl. Faktor bei den Bundesratswahlen war aber stets die Parteizugehörigkeit. Die Sonderbundswirren von 1847 hatten zur Folge, dass die radikal-liberalen Mehrheitsparteien der kath.-konservativen Opposition Spitzenpositionen im Bundesstaat zunächst vorenthielten. Als Emil Welti 1891 -- nachdem das Volk die Vorlage zur Verstaatlichung der Eisenbahnen verworfen hatte -- überraschend zurücktrat, fing die freisinnige Regierungspartei die Staatskrise durch die Wahl des kath.-konservativen Luzerners Josef Zemp zum ersten B. aus den Reihen der bisherigen Opposition auf. 1919 erhielten die Kath.-Konservativen einen zweiten Sitz. 1929 nahm auch die agrar. BGB mit Rudolf Minger Einsitz in der Landesregierung. Im gleichen Jahr bewarb sich erstmals ein Vertreter der SP vergeblich um einen Sitz. In den 1930er Jahren scheiterten Kandidaturen der SP mehrfach, und erst 1943 trat mit Ernst Nobs der erste Sozialdemokrat in die Landesregierung ein. Nach einer kurzen Regierungskrise infolge des überraschenden Rücktritts von Max Weber (SP) erreichten die Freisinnigen 1953 nochmals vier Sitze, bevor eine kath.-konservative und sozialdemokrat. Wahlallianz 1954 die Formel 3:3:1 durchsetzte. Der Rücktritt von vier Bundesräten im Jahre 1959 schuf die Voraussetzungen für eine Umkrempelung der parteipolit. Regierungszusammensetzung. Unter der Führung der CVP entstand die Zauberformel, die 2003 durch die Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats zu Lasten der CVP modifiziert wurde.

Das sprachl. Gleichgewicht in der Zusammensetzung der Landesregierung war in der mehrsprachigen Schweiz stets von grösster Bedeutung. Dabei spielte sich zwischen der deutschsprachigen Mehrheit (2000 63,7% der Schweizer Bevölkerung) und den lat. Minderheiten (franz., ital. und rätorom.) die Formel 5:2 oder 4:3 ein. Eine klare Untervertretung der lat. Minderheiten (einer von sieben) existierte bisher nur 1876-80. Häufiger aber war die lat. Schweiz mit zwei oder drei Vertretern im B. überrepräsentiert. Vom 1. Weltkrieg an verfügte die ital. Schweiz, von kurzen Perioden abgesehen (1951-54, 1960-66, 1974-86, 1999-), stets über einen Sitz in der Exekutive.

Im Vergleich zur Sprache spielte der konfessionelle Faktor bei den Bundesratswahlen im 20. Jh. eine geringere Rolle. Die Katholiken bildeten im 19. Jh. klar die Minderheit und stellten normalerweise zwei Sitze. Mit dem Eintritt der Kath.-Konservativen in die Landesregierung wurde die Vertretung der Katholiken in der Regel durch diese Partei wahrgenommen. Im letzten Drittel des 20. Jh. wurde die Konfession zunehmend zu einem parteiunabhängigeren Element der Regierungszusammensetzung. 1993 wurde mit Ruth Dreifuss erstmals eine Bundesrätin jüd. Herkunft gewählt.

Die Frauen sind in den eidg. Räten seit 1971 vertreten. 1983 war die Sozialdemokratin Lilian Uchtenhagen erste offizielle Bundesratskandidatin, doch erst 1984 wurde mit der Zürcher Freisinnigen Elisabeth Kopp die erste Frau in den B. gewählt. 1999 erreichten die Frauen mit der christlichdemokrat. Ruth Metzler-Arnold neben der Sozialdemokratin Ruth Dreifuss erstmals einen zweiten Sitz, den sie 2003 mit der Nicht-Wiederwahl von Bundesrätin Metzler wieder verloren.


Literatur
– J. Dürsteler, Die Organisation der Exekutive der Schweiz. Eidgenossenschaft seit 1798 in gesch. Darst., 1912
– K. Eichenberger, Die oberste Gewalt im Bunde, 1949
– T. Fleiner, « Le Conseil fédéral», in Pouvoirs 43, 1987, 49-63
– R. De Pretto, B. und Bundespräsident, 1988
– H. Überwasser, Das Kollegialprinzip, 1989
– Altermatt, Bundesräte
– R.E. Germann, Staatsreform, 1994
– P. Du Bois, «Conseil fédéral et administration centrale», in Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande 30, 1998, 469-480
– W. Linder, Schweiz. Demokratie, 1999

Autorin/Autor: Urs Altermatt