• <b>Parlament</b><br>Konstituierende Versammlung des ersten Parlaments der Helvetischen Republik am 12. April 1798 in Aarau. Holzschnitt aus der Zeitschrift "Véritable Messager boiteux de Vevey" für das Jahr 1799 (Schweizerische Nationalbibliothek). Die Helvetische Republik schuf das erste Schweizer Parlament mit zwei Kammern, dem Senat und dem Grossen Rat.

Parlament

Das moderne Parlament ist eine in allgemeinen und freien Wahlen vom Staatsvolk für eine beschränkte Amtsdauer gewählte Versammlung von Repräsentanten, die regelmässig in vom Gesetz vorgesehenen Sessionen zur Beratung und Beschlussfassung zusammentritt. Als Organ der direkten Volksvertretung obliegt dem P. unter Vorbehalt der Mitbestimmungsrechte des Volkes zumindest Gesetzgebung und Genehmigung von staatl. Verträgen, Bewilligung der Staatsausgaben und Abnahme der Staatsrechnung, Oberaufsicht über Regierung, Verwaltung und Gerichte. Seine Mitglieder, die Parlamentarier, beraten öffentlich über die anfallenden Geschäfte und beschliessen darüber, im allgemeinen nicht weisungsgebunden, in einem vorbestimmten Verfahren mit Mehrheitsentscheid.

1 - Entstehungsgeschichte

Ursprünglich wurden unter P. (von altfranz. parlement und lat. parlamentum) Unterredungen und Verhandlungen, später institutionalisierte Versammlungen und schliesslich auch deren Tagungsgebäude verstanden. Die Wurzeln des modernen P.s liegen im Europa des 12. und 13. Jh., wobei England in der Entwicklung dieser beratenden und rechtsprechenden Ständeversammlung, die dem König nach und nach wichtige bürgerl. Rechte abzuringen vermochte, eine Schrittmacherfunktion zukam. Die Institution des House of Commons diente versch. Staaten wie den USA, Frankreich und der Schweiz als Vorbild.

Auch im übrigen Europa bildeten sich ab dem 13. Jh. - unter Bezeichnungen wie Cortes oder Reichstag - parlamentar. Versammlungen, deren Entstehung mit dem Wunsch der Fürsten nach besserer Kontrolle ihres Territoriums und Befriedigung ihres Finanzbedarfs zusammenhing. In der Schweiz entwickelten sich beratende und rechtsprechende Ständeversammlungen nur in den geistl. und weltl. Fürstentümern. Entwicklungen zu landständ. Verfassungen wurden aber auch unter kommunalem Einfluss in republikan. Richtung gelenkt. Die Ständeversammlungen, wie die sich vom 14. bis 16. Jh. aus kommunalen Bewegungen herausbildende Institution des Grossen Rats (Ancien Régime), waren jedoch keine direkten Vorläufer des modernen P.s. Erst mit der durch den bürgerl. Liberalismus eingeleiteten Einführung des Repräsentativsystems im 19. Jh. wurden die P.e nach der allmähl. Durchsetzung des allg. und gleichen Wahlrechts zu demokrat. Institutionen.

Autorin/Autor: Bernhard Ehrenzeller

2 - Entwicklung in der Schweiz

In der Helvet. Republik konstituierte sich am 12. April 1798 das erste nationale P., das aus dem Grossen Rat (Helvetische Republik) und dem Senat bestand. In der Mediationsverfassung verschwand das nationale P. wieder, es entstanden aber 19 kant. P.e, meist Grosser Rat, Kantonsrat oder Landrat genannt. Nach 1815 verloren die P.e an demokrat. Repräsentanz. Im Sog der franz. Julirevolution setzte jedoch in den Kantonen eine polit. Demokratisierungsbewegung ein, die zur Entstehung moderner P.e in den zehn liberalen ("regenerierten") Kantonen führte. Erst bei der Gründung des modernen Bundesstaats und der Einführung der Bundesverfassung (BV) von 1848 erhielt die Schweiz wieder ein P. auf nationaler Ebene: die aus dem Nationalrat und dem Ständerat bestehende Bundesversammlung.

<b>Parlament</b><br>Konstituierende Versammlung des ersten Parlaments der Helvetischen Republik am 12. April 1798 in Aarau. Holzschnitt aus der Zeitschrift "Véritable Messager boiteux de Vevey" für das Jahr 1799 (Schweizerische Nationalbibliothek).<BR/>Die Helvetische Republik schuf das erste Schweizer Parlament mit zwei Kammern, dem Senat und dem Grossen Rat.<BR/>
Konstituierende Versammlung des ersten Parlaments der Helvetischen Republik am 12. April 1798 in Aarau. Holzschnitt aus der Zeitschrift "Véritable Messager boiteux de Vevey" für das Jahr 1799 (Schweizerische Nationalbibliothek).
(...)

Die Gründung des Bundesstaats begünstigte die weitere Demokratisierung in den Kantonen (Kantonsverfassungen), welche ihren Bürgern in den neuen Verfassungen weitgehende Mitwirkungsrechte einräumten (z.B. Einführung des - z.T. obligator. - Gesetzes- und Finanzreferendums und der Volksinitiative). Dieser Ausbau der Volksrechte bedeutete gleichzeitig aber auch eine Schwächung des polit. Einflusses des P.s. Auf Gemeindeebene entstanden P.e v.a. in der franz., aber auch in grösseren Gem. der deutschsprachigen Schweiz.

Autorin/Autor: Bernhard Ehrenzeller

3 - Funktionen der schweizerischen Parlamente

Auch in direkten Demokratien bedarf es des Zusammenwirkens der gewaltenteiligen Staatsorgane. Dabei kommt dem P. die Grundfunktion zu, die polit. Leitentscheide zu treffen. Wie auf Bundesebene die Bundesversammlung (Art. 148 BV) üben auch die kant. Volksvertretungen, welche alle nur aus einer Kammer bestehen, auf Kantonsebene die oberste Gewalt aus, soweit diese Rechte nicht den Stimmberechtigten vorbehalten sind (Repräsentationsfunktion). Indem die Parlamentarier Anliegen von Parteien, wirtschaftl. und gesellschaftl. Interessenorganisationen aufnehmen und in den parlamentar. Entscheidungsprozess einbringen (Initiativfunktion), erfüllt das P. eine zentrale polit. Artikulations- und Kommunikationsfunktion. Der aus der parlamentar. Debatte resultierende Kompromiss sollte jedoch im schweiz. Konkordanzsystem nicht nur die Mehrheitsmeinung des Rats, sondern einen möglichst breiten Interessenausgleich zum Ausdruck bringen.

Die klass. Hauptfunktion jedes P.s ist sowohl auf Bundes- als auch auf Kantonsebene - unter Vorbehalt des obligator. oder fakultativen Referendums - die Gesetzgebung (Gesetze). Zu den Gesetzgebungsakten zählt zunehmend die Genehmigung von internat. und interkant. Verträgen (Konkordate) sowie grenzüberschreitenden Abkommen. Zudem ist das P. immer notwendiges Organ der Verfassungsgebung. Demgegenüber leitet in der Regel die Regierung das Vorverfahren der Gesetzgebung, v.a. das Vernehmlassungsverfahren (vgl. 147 BV) und die Bericht- und Antragstellung an das P., und erlässt die Verordnungsgesetzgebung, soweit Verfassung und Gesetze dazu ermächtigen.

Staatsleitende Kompetenzen nimmt das P. auch im Finanzwesen wahr (v.a. Beschlüsse über Ausgaben und Budget, Abnahme der Staatsrechnung). In zahlreichen Kantonen besteht allerdings ein ausgebautes Finanzreferendum. Die neuere Entwicklung zu Globalbudgets verbunden mit Leistungsaufträgen verstärkt die traditionelle Rolle des P.s als oberstes Aufsichtsorgan über die Exekutive und die Gerichte. Unmittelbar wahrgenommen wird diese Aufsicht durch die parlamentar. Aufsichtskommissionen, denen weitgehende Auskunfts-, Einsichts- und Untersuchungsbefugnisse zustehen. Das P. ist in Bund und Kantonen auch Wahlbehörde für wichtige Verwaltungsämter (z.B. Bundeskanzler und Staatsschreiber) und die obersten Gerichte; die Bundesversammlung wählt auch den General. Nicht notwendigerweise steht dem P. auch die Aufgabe der Regierungsbildung zu. So werden, im Gegensatz zu dem von der Bundesversammlung gewählten Bundesrat (Art. 175 BV), die kant. Regierungen durch das Volk gewählt. Die Möglichkeit des Misstrauensvotums gegen die Regierung oder der Selbstauflösung des P.s kennen, von Sonderfällen abgesehen (z.B. Art. 193 BV im Bund oder Abberufungsrecht durch das Volk im Kanton Solothurn), weder der Bund noch die Kantone. Die polit. Verantwortlichkeit der Regierung kommt deshalb primär im Rahmen der parlamentar. Oberaufsicht zum Tragen.

Autorin/Autor: Bernhard Ehrenzeller

4 - Arbeitsweise der schweizerischen Parlamente

Sämtliche schweiz. P.e sind Arbeitsparlamente, d.h. Ratsentscheide werden in hohem Masse durch Sachkommissionen, in denen die parlamentar. Kräfte proportional vertreten sind, vorbereitet und gesteuert. Die Kommissionen tagen in der Regel vertraulich, was der Konsenssuche dient. Im schweiz. Milizsystem erfolgt die Parlamentsarbeit neben- und oft auch ehrenamtlich. Faktisch haben sich v.a. auf Bundesebene jedoch Halb- oder Teilberufsparlamente herausgebildet, weil die Parlamentsarbeit - zeitlich und sachlich - aufwendiger und anspruchsvoller wird, während die kant. P.e mit der steigenden Bedeutung der interkant. und internat. Zusammenarbeit an Bedeutung verlieren. Durch gezielte Bestrebungen, diese Entwicklung mit effizienzsteigernden (z.B. Verkleinerung der P.e) und kompensator. Massnahmen auszugleichen (z.B. Verstärkung der Führungsrolle der Kommissionen, eigenständiger Beizug von Experten, interkant. parlamentar. Gremien), wird versucht, die Parlamentsfunktionen im schweiz. Konkordanzsystem zu stärken.

Autorin/Autor: Bernhard Ehrenzeller

5 - Parlamente im kommunalen Bereich

In rund einem Zehntel aller Schweizer Gem., v.a. den grösseren, übernehmen Gemeindeparlamente die Aufgaben der Gemeindeversammlungen. Sie haben zwischen neun und über hundert, meist im Proporzsystem gewählte Mitglieder. Im Gegensatz zur Gemeindeversammlung, die fast immer vom Gemeindepräsidenten geleitet wird, ist die Gewaltenteilung bei den P.en auf kommunaler Ebene verwirklicht. Ihre Aufgaben entsprechen im Rahmen der Gemeindeautonomie denjenigen der kant. P.e und des eidg. P.s. In den grossen Städten kommt ihnen eine erhöhte Bedeutung zu, da diese Städte hinsichtlich Bevölkerungszahl, Wirtschaftskraft und Infrastruktur teilweise nationales Gewicht haben.

Autorin/Autor: Bernhard Ehrenzeller

Quellen und Literatur

Literatur
– A. Ochsner, Die schweiz. Bundesversammlung als Arbeitsparlament, 1987
– J.-F. Aubert, Die Schweiz. Bundesversammlung von 1848-1998, 1998 (franz. 1998)
– B. Ehrenzeller, «Auswirkungen eines EU-Beitritts auf die Bundesversammlung und ihr Verhältnis zum Bundesrat», in Der Beitritt der Schweiz zur Europ. Union, hg. von T. Cottier, A. Kopše, 1998, 293-322
– W. Linder, Schweiz. Demokratie, 1999
– S. Möckli, Über die Funktionen eines kant. P.s, 2000
– M. von Wyss, Maximen und Prinzipien des parlamentar. Verfahrens, 2000
– R. Lüthi, «Das Parlament», in Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 42006, 125-149
– P. Mastronardi, «St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 148-173», in Die Schweiz. Bundesverfassung, hg. von B. Ehrenzeller et al., 22008, 2299-2309

Autorin/Autor: Bernhard Ehrenzeller